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地方环境行政立法问题和规制建议 　　【摘 要】环境问题日益严重，各地加快地方环境行政立法进程，但是由于对中央环境立法精神与宗旨的曲解与误解、地方本位主义盛行以及公众参与机制的不完善等诸多问题导致地方环境行政立法在实践过程中并未发挥应有价值。文章以地方环境行政立法过程中存在的问题为突破口，为完善地方环境立法提出规制建议。 　　【关键词】环境行政立法；地方特色；公众参与制度 　　随着社会发展与经济进步，环境问题日益凸显，各地为了应对环境恶化带来的问题不断加快环境立法进程，近年来涌现出大量有关资源环境的规范性文件，不胜枚举。这一做法的确促进了我国资源环境法律体系的完善，但在具体实践过程中也暴露出我国地方环境行政立法中存在的许多问题。 　　一、环境行政立法概述 　　关于环境行政立法（通过阅读相关文献发现，目前学界对于“环境立法”与“环境行政立法”是混用的，但学者给出的概念界定如出一辙，基于环境立法在性质上具有行政行为与立法行为的双重属性，文章中统一使用“环境行政立法”这一术语），兰州大学法学院院长刘志坚教授对其做了界定。所谓环境行政立法，是指拥有立法权限的国家机关依照法定职权和程序制定、修改或废止环境行政管理方面的具有普遍约束力的立法性文件或者环境行政法律规范的活动。根据不同的标准，可以将环境行政立法分为不同的种类。在纷繁复杂的分类中最为常见也最为重要的是依据立法主体的不同或环境行政立法机关的不同，将其分为中央环境行政立法和地方环境行政立法。中央环境行政立法即中央国家行政主体（包括国务院及其相关部门、直属机构）根据职权或授权所进行的环境行政立法活动，其制定的环境行政法规和规章，在全国范围内具有法律效力。地方环境行政立法是地方有权的行政主体（包括地方人民政府、地方人民大表大会及其常委会）根据职权或授权所进行的环境行政立法活动，制定的地方性环境法规、地方性环境行政规章，在本行政区域内发生法律效力。 　　自1979年制定《环境保护法（试行）》以来，经过三十余年的发展，我国先后颁布施行了《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染防治法》以及《可再生能源法》等二十多部环境与资源保护法，国务院也制定了《排污费征收使用管理条例》、《危险废物经营许可证管理办法》、《医疗废物管理条例》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等10多部行政法规和法规性文件，我国目前已经基本形成了以《宪法》中关于环境与资源保护相关规定为核心，以《环境保护法》为基础的范围广阔、内容庞大的环境资源法律法规体系。 　　二、地方环境行政立法的价值分析 　　我国幅员辽阔，地势复杂，自然环境多样，各地资源环境状况迥异，中央环境立法机关在依职权或授权进行环境行政立法活动时很难兼顾全国的环境资源问题作出统一规定，因此中央立法机关一贯秉持“宜粗不宜细”的原则，主要制定宽泛的原则性规定，很少涉及某一地方性具体问题的解决。这种立法模式有利于全国性的普遍适用，但是也导致地方性问题在具体适用上往往找不到法律依据。在这种情况下，地方环境行政立法变得尤为重要。地方立法机关根据当地实际发展需要与具体情况制定区域性环境保护规范性文件来解决相应的资源环境问题，实现中央环境立法文件的具体化与规范化，弥补上位法的不足。 　　同时，我国《立法法》规定，除法律保留事项外，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规；较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。上述规定为我国地方环境行政立法提供了法律依据。 　　据统计，截至2007年，我国各地地方人大和政府制定了地方性环境法规和地方政府规章共1600余件，地方环境行政法规规章以及规范性文件已经成为我国环境资源法律体系中的一项重要且必不可少的组成部分。 　　三、地方环境行政立法现状 　　经过三十余年的发展，我国地方环境行政立法在环境资源保护方面发挥着越来越重要的作用，但是在实践发展过程中同样暴露出许多问题： 　　（一）地方环境行政立法走向极端，违背上位法初衷 　　我国宪法与立法法规定，地方性法规不得与宪法及其上位法相抵触，否则无效。宪法与环境保护法中大多为宽泛的原则性规定，为地方环境行政立法留下了大量的立法空间。但是有些地方立法机关对上位法的立法意图与基本精神领会不到位，导致在地方环境行政立法过程中违背环境立法精神的情况时有发生；个别地区为了区域经济发展，故意曲解上位法精神，立法参与机关希望通过地方立法使自己获得更多的权利和利益，不惜制