“河长制”制度形态与创新趋向.docxVIP

*“ 河长制”：制度形态与创新趋向 * 黄爱宝 内容提要 基于人类社会治理模式演进的历史视野，从“ 权制”到“ 法制”再到“ 德制”的制度形态变迁是 历史发展的必然趋势。在我国仍处于从农业社会向工业社会转型和超越工业社会向后工业社会转型的特殊 历史阶段，目前由我国地方政府首创并正在全国多地陆续加以推广的“ 河长制”应当既不属于典型的权力制 度，也不属于典型的法律制度或典型的道德制度，但它又在不同程度上具有这三种典型制度形态的某些特征。 从目前“ 河长制”存在的特殊制度形态实际出发，“ 河长制”的进一步创新趋向应定位为有序消解它的权力制 度特征，适度追求它的法律制度构建以及逐步强化它的道德制度建设。 关 键 词 “ 河长制” 权力制度 法律制度 道德制度 创新趋向 作为一项流域治理或水生态、水环境治理的 具体制度安排，作为当下制度 实 践 意 义 上 的“ 河 长制”，其一般通行的做法是 指由当地各级党政 主要负责 人 担 任 辖 区 内 河 流（ 湖 泊、水 库 等 ）的 “ 河长”（ 亦称“ 湖长”、“ 库长”等），负责辖区内河 流（ 湖泊、水库等）的污染治理与水质保护。它起 源于 2007 年江苏无锡市委办公室和无锡市政府 办公室印发的文件《 无锡市河（ 湖、库、荡、氿）断 面水质控制目标及考核办法（ 试 行）》，该 文 件 提 出：将河流断面水质的检测结果“ 纳入各市（ 县）、 区党政主要负责人政绩考核内容”，“ 各市（ 县）、 区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按照 有关规定追究责任。”近些年来，这项由中国地方 政府首创并正在被全国多地陆续加以推广的“ 河 长制”且行且备受争议，在官媒与网民、政界与学 界褒贬不一，大 有“ 公 说 公 有 理，婆 说 婆 有 理”之 困惑。笔者认为，这项希冀针对当下中国国情与 解决中国水环境治理困境的“ 河长制”，虽诞生于 一种应急管理式的制度创新，但它已烙有鲜明的 “ 中国特色”，并使传统的制度理论以及生态文明 制度观点的解释力捉襟见肘。因此，“ 河长制”理 应需要更多的勇气和智慧进行理论创新与树立理 论自信。本文拟基于人类社会治理模式演进的历 史视野，从“ 权制”到“ 法制”再到“ 德制”的制度形 态或制度模式变迁的历史 规 律 出 发，结 合“ 河 长 制”当下实践样态的具体表现，分析与解读“ 河长 制”的特有性质与制度形 态、利弊得失与创新趋 向，以服务于 深 化“ 河 长 制”构建的理论探 讨，服 务于中国特色的生态文明制度 建 设，并 为 评 析 “ 河长制”争议提供更为新颖的研判视角。 历史视野中的制度形态 理解与定位“ 河长制”的制度形态，既取决于 它的当下实践样态呈现，也取决于有关制度形态 * 本文系江苏省社科基金重大项目“ 江苏率先建成全国生态文明建设示范区研究”（ 项目号：13ZD005 ）和国家社科基金项目“ 中国 特色的政府生态责任追究制度研究”（ 项目号：13BZZ044）的阶段性成果。 理论视角选择。在此，我们从政治学与公共管理 学的角度，并与农业社会、工业社会与后工业社会 的历史发展进程相适应，与农业社会的统治型社 会治理模式、工业社会的管理型社会治理模式与 后工业社会的服务型社会治理模式相适应，将社 会治理制度的历史形态或历史模式区分为权力制 度、法律制度与道德制度，即“ 从制度的层面上来 看，人类社会治理模式的历史演进也是三种不同 的制度体系依次更替的历史进程。从统治型社会 治理模式向管理型社会治理模式的发展，是法制 取代权制的过程，服务型社会治理模式的出现又 是一个德制取代法制的过程。”① 权制即权力制度是农业社会统治型社会治理 模式中的基本制度。在权力制度框架下，权力是 社会治理的直接力量和基本力量，权力往往被神 化，出现了权力拜物教，当道德选择与法律规定同 权力的作用发生冲突时，道德与法律必须服从于 权力；权治是社会治理的基本方式或根本方式，权 治往往以德治与法治作为自己的辅助与补充，德 治与法治基本上是权治的工具与手段，通常所称 的“ 人治”实质上也是人的权力治理即是权治的 表现形式；权力关系是社会治理中的基本关系或 根本关系，权力制度就是通过强化最高社会治理 者的权力来对一切权力作出终极裁判，权力关系 所维系和强化的是人与人之间的身份关系。权力 制度的主要内容是不平等不公正的纲常礼教和等 级规范。权力制度安排的主要目的是出于治民或 牧民的需要以及维护社会等级秩序和统治者的统 治地位的需要。在权力制度的治理模式中，权力 一般属于个人或特定的社会阶层所有，所以，权力 往往就是个人或特定阶层与集团攫取自身利益的 工具，而且，权力的掌握与利用或以权力制约权力 也往往带有很强的随意性、偶然性和不确定性。 法制即法律制度是工业社会管理