试论海岛开发利用和法制保障.docVIP

试论海岛开发利用和法制保障 　　摘 要：中国是一个海洋大国，有300万平方公里的海域，有大小岛屿数以万计。近年来，国家经济快速发展，自然资源日益紧缺，海岛的重要性逐渐体现。如何科学开发利用海岛日渐成为一个越来越受到重视的议题。2009年12月26日，我国《海岛保护法》经全国人大表决通过，并于2010年3月1日起施行。《海岛保护法》是我国首次以立法的形式加强对海岛的保护与管理，规范海岛开发利用秩序。以浙江舟山群岛的发展为例，通过比较各地海岛开发利用的过程和经验，可以为我国海岛相关配套法律制度的制定和具体操作提供可行性建议，以期有助于我国海岛的科学合理开发利用，促进地方海岛经济的进一步发展。 　　关键词：海岛经济；开发利用；法制建设 　　中图分类号：DF419.9文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.01.05 　　前言 　　中国拥有300万平方公里的海域，海岛总面积约?80 000平方公里。在我国四个海域中，东海岛屿个数最多，约占全国海岛总数的2/3，仅浙江沿海就有?3 000多个，而且分布比较集中。大岛、群岛也较多，并沿近海分布。根据传统的海防观念，海岸线以外就是国防前沿，海岛是海防前沿的堡垒，因此，长期以来，海岛一直是军事或者准军事区域，主要任务是国防建设［1］。从20世纪80年代开始，随着我国改革开放的不断深入，沿海经济一日千里，而海岛作为海洋开发建设的重要基地，也逐渐成为关注的焦点。经济的发展必然需要配套法律制度的支持。近年来，无论是国家还是地方都在不断出台与海岛开发利用和保护相关的法律制度。以舟山群岛为例，舟山群岛是我国惟一一个以群岛设市的地级行政区，由1 390个岛屿组成，占全国的1/5，素有“东海鱼仓”和“中国渔都”之美称，拥有渔业、港口、旅游三大优势，具有海岛经济发展的典型特征。在2011年7月，国务院正式批复建立舟山新区（特区），这座岛屿城市在快速发展的同时，越来越显现出对配套法律制度的强烈需求，以相应地支持其持续快速健康发展。 　　一、中国海岛开发利用的现状概述 　　（一）海岛的法律概念 　　根据《海洋学术语 海洋地GB/T18190-2000》，海岛是散布于海洋中、面积不小于500平方米的小块陆地。海岛的法学定义在国际上经过多次修改，现在对它的定义通常引用1982年《联合国海洋法公约》第121条第1款的规定：“岛屿是四面环水，并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。” 　　由此可知，海岛之所以成为“海岛”，必须满足以下四个条件：由陆地形成；与海底自然相连；是自然形成的陆地，而非依赖人力构筑；在高潮时突出于水面;在低潮时仍四面环水。 　　（二）对海岛的利用开发加速 　　对海岛的利用古已有之，而政府对海岛的开发利用多以军事和战略价值为主，少有以经济为目的的统一有序的开发管理。随着社会经济的发展和对海岛潜在的巨大价值的认识不断加深，海岛作为开发海洋的远涉基地和前进支点，得到国家越来越多的重视和投入。例如，经国务院批准，舟山群岛在1987年1月实行以市领导区、县的新体制。 　　2003年6月，《无居民海岛保护与利用管理规定》出台，更加速了海岛尤其是无居民海岛开发的速度和参与度。各地政府纷纷出台地方法规，规范和促进本地区的海岛利用与开发。例如，2006年8月，浙江省宁波市出台了《宁波市海洋经济发展规划》。 　　夏淇波，翁 里:试论海岛开发利用与法制保障――以浙江省依法开发舟山群岛为例 　　2011年4月12日，国家集中公布了第一批开发利用无居民海岛名录，涉及辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南等8个省区，共计176个无居民海岛。其中，辽宁11个、山东5个、江苏2个、浙江31个、福建50个、广东60个、广西11个、海南6个。2011年7月，国务院正式批复建立舟山新区（特区），地位等同于浦东新区，成为我国惟一一个以群岛设市的地级行政区。2011年11月10日至12日，首届中国海洋经济投资洽谈会在宁波举行，在会议期间，象山首次公开拍卖无居民海岛，而衢州、丽水也推出若干“山海协作”项目。 　　（三）海岛无序开发的恶果 　　1.海岛生态遭到破坏 　　海岛是一个完整而独立的生态环境，由于海岛面积狭小，海岛的地域结构简单，生态系统十分脆弱，生态系统的生物多样性指数小、稳定性差。中国海岛有94%系无居民海岛，但对无居民海岛的开发利用普遍缺少规划，开发的盲目性、浪费性和破坏性很大。一些地方为了增加当地财政收入，随意将一些岛屿租赁出去，使一些原本为珍稀物种和候鸟迁徙地的无居民海岛遭到破坏。有些投资商为了牟取暴利，肆意开山炸岛、乱砍滥伐海岛森林、乱采岛礁生物，造成海岛生态环境急剧恶化。另外，由于过去海岛权属性质不清，一些单位和个人将无居民海岛视为无