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中国县级政权的改革文献综述 　　摘 要 自改革开放30年来，学界对中国县政的研究自20世纪三四十年代形成第一批成果之后，又进入了一个新的研究阶段。学者们从历史学、政治学等学科出发对中国封建社会的县政、民国时期的县政和建国后的县政作了逐步深入的研究，取得了一些重要的成果，但也存在一些不足，有待我们继续深化、拓展和提高。 　　关键词 中国县政；改革；综述 　　自秦推行郡县制以来的2700余年里，县一直作为我国基层政区单元，保持了相对的稳定。构成了我国政治稳定、经济发展、社会安定的基石。同时，对县的研究也一直是中国学术界进行研究的一个领域[1]。改革开放以后，随着我国社会科学的恢复和发展，近30年来，对县政的研究又进入了一个新的阶段。当前学界主要是从政治学、历史学、行政管理学等学科出发来研究中国的县政问题。 　　目前，在对中国当代县政改革的研究中主要存在四大进路：一是从县域经济发展的角度来论述县政的改革，即对“强县扩权”、改革“市管县”体制的研究。二是从县职能转变、完善机制等角度提出的县政改革。三是从县级财政解困角度对县政改革的探讨。四是从农村综合治理角度提出的县政改革。下面我们逐一予以分述： 　　一、从县域经济发展角度展开的对“强县扩权”、改革“市管县”体制的研究 　　从县域经济发展角度讲，不少学者认为目前的“市管县”体制存在诸多问题，而且随着市场经济的发展、城市化进程的加快，其弊端和局限性日益突出。主要表现在：第一，规模小、辐射功能弱的地级市，“小马拉大车”，并未带动所辖县发展。第二，普遍存在市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县、市“压”县、市“挤”县现象，市县矛盾突出。第三，经济绩效并不突出，等等。[2] 　　基于此，目前，在我国许多省区都开始了“强县扩权”的改革。即在暂时不涉及行政区划层级的情况下，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋子经济强县（市），以推进县域经济的发展。许多学者对此寄予厚望[3]。 　　刘君德提出要理性看待“强县扩权”改革，认为它只是在现有行政管理体制框架下对市县经济和社会管理权限的调整，具有过渡性质。在市场化进程中“市管县”体制由于失去了原有的制度支撑条件和相适应的制度环境，其体制绩效越来越不明显，暴露出制约区域经济一体化进程的问题。在这种情况下，如何建立一种适应经济社会发展和社会制度变迁进程的行政管理体制，就成为当前中国行政管理体制改革面临的重大课题。他认为，通过行政区划体制创新，构建“省直管县（市）”的扁平化公共行政体制，减少行政层级，可以较好地克服市管县体制的弊端，促进区域经济的健康发展。[4] 　　此外，杜钢健、吴理财、孙学玉、宫桂芝等论者也主张改变市管县体制，实行省直管县。也有学者对“省管县”带来的负面影响表示了担忧。[5] 　　王健、鲍静等则认为，由于目前我国行政区经济现象的存在，在不改变政府职能的前提下，单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突，只能陷入行政区划调整―――新的区域经济一体化与行政区划的冲突――行政区划再调整的恶性循环。同样，市管县体制之所以难以适应区域经济一体化的发展要求，关键不在于行政区划，而在于背后的政府职能转变的滞后问题。根据上述理由，他们认为“复合行政”是解决行政区经济问题上的一种新思路。[6] 　　二、从政府职能转变、完善机制等角度提出的县政改革建议 　　我国县级政府就自身而言，面对外部行政生态环境的变化，自身在职能、机构、能力等方面也存在诸多的不足，需要不断地加以改进。宋德福认为，作为上层建筑的组成部分，县级政府的职能不是一成不变的，它要随着社会经济、政治、文化的发展而发展，随着国家形势和任务的变化而变化，随着政治体制、经济体制改革的进程而不断作出调整，以保持与外部环境条件相适应，满足社会公众的需要[7]。尹廷分析了市场经济条件下县政府行为能力的不足，主要表现在：一是县政府的权威影响不足；二是县政府的自组织能力不足，主要是县政府自主管理权力不足，决策体系不完善、财政自给程度不高；三是县政府的执行能力不足，包括中观调控能力与公共服务能力不足[8]。有学者提出了在知识经济时代的今天，县级政府的回应能力明显不足。[9] 　　而要如何使政府转变职能并完善机制，学者也作了多方面的探索。唐代望认为：县级政府职能由“全能政府”向“有限政府”转变；政府机构数量由“大政府”向“小政府”转变；管理理念由传统社会的“‘自’本位”向现代社会的“民本位”转变。[10] 　　毛寿龙、李梅指出，在政府与市场的关系中，政府是强者，市场是弱者，根据弱者优先的原则，必须优先考虑市场，建立以市场为基础的县级政府。如果一项事务，由私人干比县级政府干好，那么就应该由私人干；如果两者干得一样好，为了鼓励私人的积极性，并避免官僚主义的危害，也应该由私人干