制约建筑劳务企业发展的原因与政策建议 访问wwwcinnetcn.doc

[编者按] 上一期的“高端视点”摘录了中国建筑业协会研究课题《制约建筑劳务企业发展的政策研究》，大量的统计数据，实证分析将我国建筑劳务分包和劳务企业发展的基本现状如实呈现。本期继续刊发该课题的后半部分—从政策、企业、务工人员三个层面，反思制约建筑劳务企业发展的主要问题及原因，并提出相关政策建议。 26 制约建筑劳务企业发展的原因与政策建议 —促进建筑劳务企业发展的政策研究（下） 文/中国建筑业协会 一、制约建筑劳务企业发展的主要原因 （一）政策层面 1.现行法律规定滞后 现行《建筑法》和《招标投标法》两项法律规定总承包单位可以将承包工程（中标项目）的部分工程（工作）发包给具有相应资质的分包单位，并明确了发包单位、施工总承包单位和分包单位的责任，但未对工程项目中的劳务作业分包做出规定。《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》，将劳务作业分包与专业工程分包并列为施工分包的两种方式。这必然涉及到工程主体的分包和工程再分包问题。现行建筑业企业资质管理规定，不允许施工总承包和专业承包企业兼营劳务分包，劳务分包企业也不能申请总承包和专业承包类别资质，只是允许部分劳务企业从事农房等政府暂无力监管、无需许可的工程施工。 现行法律规定与工程建设的规律及建筑产业专业化的方向存在矛盾，也关系到工程分包体系的建设和建筑业企业的发展，以及劳务分包制度的地位和建筑劳务企业的作用。 （1）制约了工程分包体系构建 在施工技术水平不断提高，建筑产业向社会化、专业化发展的趋势下，无论总承包商还是分包商，都不可能以静态的资源配置应对各类工程建设项目实施的需要，也不可能拥有所承担工程施工所需要的全部资源，并具有全面的技术和管理的优势。在经济发达国家和国际工程承包中，主体工程分包和分包工程的再次分包是极为普遍的。从而造就了极少量经济实力强大，拥有技术、管理、智力优势的总承包企业与众多专业特色突出、拥有专有施工技术、精湛操作技能从业人员的分包商相互依存的市场环境。因此，现行有关法律规定显然制约了科学高效、成熟完善的分包体系的构建，难以满足建筑产业专业化，分包市场多元化的要求。 （2）影响了产业结构的优化 由于现行法律对主体工程分包和工程再分包的禁止，工程分包市场容量十分有限，很多工程建设不可缺少的中小企业难以找到市场定位。施工总承包企业与专业承包企业数量相当的局面难以改变。众多具有一定经营资金和市场人脉关系的非法人实体，以各种身份挂靠在各类建筑业企业承接工程。同时，主体工程分包实际上是禁而不止，使得低素质总承包企业赖以生存，数量居高不下。劳务分包制度出台以后，由于建筑劳务企业发育不足，尚允许其他类别企业从事劳务分包，一些总承包企业假扩大劳务分包之名，行主体工程分包之实，将不得分包的主体工程整体或分解分包给较低资质的总承包企业，以规避法律规定和业主的追究。据被调查的某些大型总承包企业反映，其劳务分包合同数量占分包合同总量的80%以上。这显然不符合工程建设的规律，不仅侵害法律赋予业主对工程分包的知情权，也威胁到建筑劳务企业的生存和发展。 2.政策和监管措施尚未全面贯彻实施 （1）监管措施难以落实，总承包企业用工行为亟待规范 一是有些地区政府主管部门对“包工头”形式的非法人劳务组织的性质和危害认识不足。认为政府监管的重点是工程质量和施工安全，如何使用劳务属于承包企业的用工自主权。据企业反映，一些地级城市虽然制定了有关规定，但并未对承包企业用工行为实行监督检查，更未建立有形劳务分包市场和劳务合同备案制度，承包企业依然可以与“包工头”进行劳务交易。政府主要是通过实行工资支付保证金制度，来防范和解决拖欠、克扣农民工工资的问题。 二是行政监管的力量有限。对承包企业用工情况进行监管，涉及到承包企业与劳务企业分包合同、企业与务工人员劳动关系、务工人员持证上岗等情况的现场监督检查。面对每年50多万个在建和新开工程项目，政府的监管显然是力不从心；由于工程实施过程中企业用工变化频繁，政府对劳务分包市场的劳务交易、合同备案监管很难覆盖到承包企业的所有劳务分包行为。 （2）资质标准偏低，审批考核不严 为了加快发展劳务企业，各地普遍简化审批程序，下放了审批权限，缩短了审批时间。有的地区降低了注册资本金的要求，放宽了作业人员持证上岗率的条件。据北京市建筑业联合会人力资源专业委员会、北京市建筑业人力资源协会2007年对11个省、自治区、直辖市进京的564家建筑劳务企业的调查，一级企业460家，占81.6%；不分等级企业89家，占15.8%；二级企业15家，仅占2.6%。另据一些总承包企业反映，很多劳务企业拥有13项资质，但缺乏相应的技术工人，“人证分离”的情况普遍存在。 （3）缺乏扶持政策，致使建筑劳务企业市场竞争不利 一是税收无优惠，劳务费用成本相对较高。无论是在工程所在地和劳务输出地成立