农村公共事务治理寻求政府主导与农民主体的平衡.doc

农村公共事务治理：寻求政府主导与农民主体的平衡 22 ≯行政论坛2009年第1期(第16卷,总第91期)lXINGZHENGLUNTANf行政改革 农村公共事务治理●● 寻求政府主导与农民主体的平衡 汪锦军1,2 (1.北京大学政府管理学院,]E京100871;2.浙江行政学院公共管理教研部,杭州310012) 摘要:中国农村家庭联产承包责任制推行以后,完全由政府主导的乡村社会,开始向政府放松管制的农村自 治体转变.农村公共事务的治理需要农民的参与.目前农村建设的制度设计没能给农民参与提供足够的保证.问题 集中体现在:在公共物品的提供中未能让农民有效参与,政府的过多干预阻碍了村民自治能力的形成.农村公共事 务有必要在政府主导与农民主体中找到平衡的制度设计,即推动公共设施建设的村民参与,基于促进农村治理能力 的政策创新,走向更为公平的资金配置. 关键词:农村自治;公共事务治理;政府主导;农民主体;平衡 中图分类号:D630.1;D422.6文献标志码:A文章编号:1005—460X(2009)01—0022—03 一 ,农村公共事务治理中政府的主导作用与 限度 中国农村家庭联产承包责任制推行以后,农村公社体制便 慢慢解体.这意味着完全由政府主导的乡村社会,开始向政府 放松管制的农村自治体转变.不过,这并不意味着政府应该放 手让农村完全自治,而需要探讨政府在农村事务治理中采取何 种介入形式是有效的. 很多研究呼吁通过改革治理结构来促进发展.而关于治 理结构,大量的研究证明了自主治理在农村公共事务中的积 极作用.而且,奥斯特罗姆等的研究,还在理论上回答了在诸 如森林草场等公共池塘资源(common—poolresource)的公共 事务领域,除了政府和市场的力量之外,自主的治理何以成 为可能….因此,自主治理不只是一个自由的价值问题,它也 是一个有效率的制度选择.因此,对于农村的公共事务,已有 的研究多次告诉我们,政府的介入并不是必须的,公民可以 通过集体的讨价还价,来达成有效的制度安排. 不过,对于自主治理的认可,却在学术界造成了相当程 度的误解,以为自主治理对于农村的公共事务是最有效的选 择,并由此否定政府在其中的作用.而事实上,自主治理模式 也并不是纯粹的,它往往镶嵌在更高层次的制度框架之中, 这些制度框架便是政府的政策和法律.”在许多公共物品和 服务的提供中,官员和农民之间高度的互补作用是必须的. 在公共事务的管理上,不是努力消除政府的作用,而应是研 究如何设计政府机构才更有效率,在更大的制度设计中弥补 公民治理能力的不足.” 反观中国实践,政府实际上在很多领域积极介入农村事 务的治理,这些介入在很多时候是必须的,有助于农村治理 能力的提升.比如,《村民委员会组织法》的颁布,便是政府自 身通过法律的途径为农村自治让路.而法律的出台也恰恰说 明,村民自治的实践,并不意味着使农村游离于政府之外寻 求自我管理,而是在政府法律框架下的治理选择.实践也证 明,由政府来推动并监督实施的村民自治,极大地提高了农 村的自主治理能力和民主化程度. 应当承认,农村公共事务的治理必须有政府的支持.但 问题在于,政府对农村公共事务治理的作用并不总是积极 的.无论是有意还是无意,政府的一些政策和措施往往对农 村治理起破坏作用. 在资金支持方面,尽管农村公共事务的治理需要政府的 资金支持,但资金支持的不同形式却对农村公共事务的治理 造成了不同的影响.政府的很多资金以项目建设(比如,乡村 公路建设)的方式下拨给农村,但这些资金往往在地方被不 收稿日期:2008—10—14 基金项目:浙江省社会科学规划青年课题《农村公共事务治理:探寻持续组织制度基础》(06cGZF20YBQ) 作者简介:汪锦军(1977～),男,浙江淳安人,2005级博士研究生,讲师,从事地方治理,公共服务与第三部门研究. 23 行政改革ADMlNlSTRATIVETRlBUNEVol16No1.2009(SeriaINo91】行政论坛枣 同程度的截留,在使用中被扭曲.在农村,可以发现有很多的 政府资金支持的项目工程存在明显的工程质量问题.这些问 题表明,项目拨款在地方的使用没有得到很好的监督和审 计.从治理的层次而言,政府的资金往往在政府体系内运转 和使用,地方民众未能有效地参与到项目建设中来,项目的 出资者和受益者是分离的.这导致无论是出资方的政府还是 受益方的地方民众,都没有动力和途径使资金被有效用于公 共建设. 政府资金的分配方式,也影响了农村公共设施建设的能 力.政府的资金不可能完全包揽所有的公共设施建设.为此, 如何分配这些资金,从而有效地提高农村公共事务的治理能 力便成为一个需要精心考虑的问题.但实际上,目前的很多 资金的分配往往比较盲目,或者说,这些资金的分配往往不 是以