土石坝险情应急管理国际发展动态调研-中国水利水电科学研究院.PDF

土石坝险情应急管理国际发展动态调研 岩土所 李维朝，邓刚，郭军，智斌 1 调研背景 水库大坝始终存在失事风险，可能给下游人民生命财产安全和环境带来巨大的灾难。土石坝 在水库大坝中所占比例达 90% 以上，出险案例多，破坏严重，造成巨大的人员伤亡和财产损失 的板桥、石漫滩、沟后水库溃坝，以及美国堤堂坝溃决等都是典型的土石坝工程的失事案例。2013 年发生连续溃决并引起业界关注的黑龙江星火水库、新疆联丰水库、山西曲亭水库土石坝失事案 例也说明必须高度重视土石坝风险。 尽管水库大坝都存在失事风险，但是，在事故发生前、事故发生中及发生后进行适当的应急 处置，却可以有效消除或延缓风险，抑或减少损失。1976 年美国92.96m 高的堤堂坝（Teton ）失 事前，依靠有效的险情处置，人员疏散及时，尽管大坝失事后堤堂河和斯内克河下游 130km 范 围内约780km2 的地区遭洪水肆虐，造成2.5 万人无家可归、损失牲畜约2 万头的巨大物质损失， 但人员死亡只有 11 人，体现了险情应急处置的重要意义。2013 年山西曲亭水库险情应急处置避 免了人员死亡，则又是有效险情应急处置的一个范例。 近年来，根据国家防洪、安全生产等统一要求，工程应急管理在各工程建设管理单位得到高 度重视，大多数水库大坝工程都根据规定制定了相应的险情处理应急预案，并建立起应急管理体 系，但是，不少预案科学性不足、覆盖面不够或操作性不强，以致于应急管理存在一定形式化倾 向。没有较好的险情应急处置技术可供推广借鉴是产生该现象的重要原因。 中国是一个坝工大国，库容10 万立方米以上的水库有8.6 万座，总库容约5600 亿m³，水 [1] 库数量居世界之首 。这些大坝在防洪、发电、灌溉、洪水和航运等方面，为我国社会经济的发 展发挥了巨大作用。但是大坝和水库的存在也是一个潜在的危险源，大坝安全管理不慎或大坝失 事会给下游广大地区公众生命和财产安全、社会环境带来巨大的影响和灾难。目前，我国经济社 会已经进入稳定的发展时期，但随着国民经济总量、人口密集度和人民生活水平的逐步提高，水 库大坝发生溃坝等突发性应急事件造成的人口和经济损失将更加严重。因此，加强水库大坝应急 管理研究就显得尤为重要。 土石坝是国内外水库大坝采用最多的坝型。尽管溃坝率与其他坝型相当，但因其巨大的基数， 仍是发生险情最多的坝型。土石坝险情种类较为丰富，但一般从发生险情到溃决、再到溃口流量 达峰值有一定时间，给应急处置留下了一定空间，其应急管理价值较其他坝型更为突出，国内外 水库大坝应急管理相关研究，多针对土石坝。可以说，土石坝是水库大坝应急管理面对的最主要 对象。因此，本项目一般以“水库大坝”或“大坝”指代应急管理的对象，在可能的风险等方面则侧 重考虑土石坝存在的问题。 2 研究进展与展望 2.1 应急管理一般概念 2.1.1 应急管理的历史发展 国外应急管理源于早期对各类自然灾害的应对。二战后，为服从“冷战”对抗的需要，应急 管理的重心转为民防。在20 世纪70 年代之后，国外应急管理逐渐经历了由民防到应急管理，从 自然灾害到综合性应急管理的转变过程。Wilson, J. and Oyola-Yemaiel A.在2001 年提出，应急管 理是一种风险管理，通过这样的风险管理，人类社会可以和自然环境风险和科学技术风险共存， [2] 与此同时人类社会可以应对由他们导致的灾难 。我国自古以来就是一个灾害频繁的国家。历朝 历代都将灾害管理作为安抚民心、稳定社会、巩固统治的重要措施，其基本内容早期以赈济、抚 恤、救荒为主，之后逐渐完善并成为国家行政管理的一项重要职能。新中国成立以来，我国应急 管理由2003 年之前的单灾害管理为主，转变为2003 年至2007 年以“一案三制”为基本框架， [3] 在2008 年之后逐步完善深化应急管理体系建设 。 2.1.2 应急管理的内容 应急管理主要针对的事件一般而言是突发公共事件。总的来讲，突发公共事件主要分为 5 [4] 大类，即自然灾害、灾难事故、突发公共卫生事件、突发社会安全事件、经济危机 。因此应急 管理研究内容就主要围绕这五类事件展开。