建设项目用地预审制度变迁的理论逻辑演化特征与路径选择.PDF

第 32 卷 第 3 期 中 国 土 地 科 学 Vol.32 No.3 2018 年 3 月 China Land Science Mar.,2018 doi: 10.11994/zgtdkx101101 建设项目用地预审制度变迁的理论逻辑、演化特征与 路径选择 1 2 3 刘新平 ，胡如梅 ，宋子秋 （ 1.中国人民大学公共管理学院，北京100872；2.浙江大学土地与国家发展研究院，浙江 杭州 310058； 3.烟台市国土资源局，山东 烟台 261400 ） 摘要：研究目的：从央地关系视角，揭示建设项目用地预审制度历次调整背后的逻辑，并提出现行法律框架下进一步 改进用地预审的建议。研究方法：文献研究法和对比研究法。研究结果：在“政治集权和经济分权”的体制结构下，中 国土地利用和管理同样呈现出一种“土地分权经营和行政集权约束”的特征。国家发展目标的变化直接影响中央对地 方土地利用管理行为的要求，同时地方土地利用需求也影响中央政策的调整，央地关系的微妙变化推动了用地预审制 度的三次调整。从 2001 年建设项目用地审批制度建立到 2008 年进行第二次调整，预审内容呈增加趋势，用地约束逐 渐增强。在 2016 年最新一次修正中，预审内容减少，预审范围缩小，预审阶段行政约束减弱。研究结论：用地预审制 度应当顺应中央要求和地方需求作进一步改进完善，适度调整用地预审权限，进一步提高用地预审的标准化和信息化 水平。 关键词：土地制度；央地关系；发展目标；建设项目；建设用地预审 （ ） 中图分类号：F301.1 文献标志码：A 文章编号：1001-8158 2018 03-0014-07 用地预审作为一项行政许可审批事项，如何以此为契 1　引言 机做好权力“瘦身”的减法和监管服务的加法备受各 土地是经济社会发展的物质基础和空间载体。 方关注。 建设项目用地预审是《土地管理法》确立的一项基本 现有对用地预审制度的研究多基于土地管理工 管理制度，不仅是实施土地利用总体规划、严格土地用 作实践，强调预审制度的重要性与效果 [3-4] 、预审制度 途管制的重要手段，而且是国家基本建设管理程序的 存在的问题及改进 [5-7] 等方面，很少有对建设项目用地 [1-2] 重要环节，是控制建设项目用地的第一道“闸门” 。 预审制度的变迁逻辑进行系统分析。作为一项土地行 2015 年和 2016 年，全国完成用地预审总面积分别为 政约束手段，建设项目用地预审制度的设计和变迁实 4 2 4 2 32.64×10 hm 和 40.63×10 hm ，为各行各业特别是 际上是央地关系在土地管理工作中的具体体现。基于 交通、能源、水利等重点基础设施建设项目提供了用 此，本文将从央地关系视角出发，重新认识建设项目 地保障，同时在严守耕地红线、维护群众权益等方面 用地预审制度的调整历程，并通过解释和反思这种制 发挥了重要作用。建设项目用地预审制度自 2001 年 度变迁，