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发展型社会救助制度创新的研究 　　摘要：我国社会救助制度建立以来，为暂时或永久面临生存困难的弱势群体提供物质和服务帮助，发挥着社会保障最后一道“安全网”的功能。社会救助制度的内容也不断发展完善，而目前对发展性社会救助政策尚未充分重视。本文通过对社会救助制度取得的成就、发展型社会救助内容不足的分析，提出一些发展性社会救助的相关建议，如“工作验证”、建立个人救助综合账户、小额贷款和税收优惠、多元主体参与等。为完善中国社会救助内容提供了符合实际的可参考建议。 　　关键字：发展型社会救助；工作验证；个人综合账户 　　中图分类号：C913.7 　　文献标示码：A 　　文章编号：1672－0407(2010)02－025－03 　　 　　社会救助是国家与社会针对由贫困人口与不幸者组成的社会弱势群体，为其提供物质或服务帮助，保障基本生活水平的社会政策。作为社会保障体系的一个子系统，它扮演着“基础”和“基石”的角色，发挥着社会保障最后一道“安全网”的功能。 　　 　　一、社会救助政策取得的成就 　　 　　从1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》开始确立并发展，越来越多的暂时或永久性生存遇到困难的公民，在制度的救助下获得了基本的生存保护。2000年底城市居民最低生活保障制度仅覆盖400多万人，2007年最低生活保障制度由城市全面走向农村。至2009年10月份，全国享受最低生活保障的人数达6900万，其中农村居民4580万，城镇居民2324万。 　　从临时性救济到稳定性的制度体系，从城市到农村，从城市弱势群体到所有生活无保障者，从低标准到与经济发展同步增长的较高标准，从货币补助到各类形式综合补助，中国社会救助体制从确立到现在的十多年发展中，基本上形成了以城乡最低生活保障制度为基础，以农村五保供养制度、灾害救济制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，以住房救助、教育救助、法律援助制度相配套，以临时救助制度为补充，与慈善失业相衔接的社会救助体系框架，确立了其在社会保障体系中“第一道防线”的作用。 　　 　　二、社会救助政策发展性不足 　　 　　发展型社会政策是将社会政策看作是同经济发展同等重要，以社会投资为理论核心，重视人力资本和社会资本投资，并主张自下而上的多元主体参与的社会政策理念。这一社会政策模型是20世纪九十年代开始，由美国社会学家梅志里针对发展中国家提出并倡导的，不仅对发展中国家如菲律宾、印度等国的社会政策走向产生了重大影响，同时也影响了一些西方发达国家如英国、美国的社会政策改革。 　　作为一项重要的社会政策，社会救助的目标有三个层次：缓解贫困、收入安全和社会公平。由于中国的国情和经济实力的限制，目前将收入安全作为最主要的社会政策目标是不现实的。经济上具有可行性的政策选则是把对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任充分承担起来，兼顾收入安全和社会公平的政策目标，让能够自立的社会群体最大限度地自立，从而达到利用最低的经济成本保障社会安定的社会。 　　我国社会救助以最低生活保障为主，主要形式为货币救助。由于家计调查缺乏规范和收入调查存在困难，社会救助服务人员素质普遍偏低等原因，各专项救助的获得都以享受低保为门槛，是低保制度之上的单纯叠加。基本生活保障制度一定程度上保障了贫困人群的生存，然而由于制度设计缺乏合理退出机制，也造成了享受低保者即使重新就业，有一定的劳动收入，也不愿意主动退出低保体制，从而形成“贫困陷阱”和“福利依赖”。可以说，现有的社会救助制度，一定程度上，甚至抑制了就业积极性，或者说受助者“光明正大”地寻求工作的积极性。同时，社会救助主要是中央和地方政府的责任，由社会负责实施，社区、社会团体、企业尚未或很少发挥其对社会救助的支持作用。 　　从社会救助的侧重点来考虑，社会救助可分为收入维持和能力提升两种模式(赵淑兰，2007)。如何从“输血式”的收入维持功能，发展为“造血式”救助即能力维持功能，正是需要在全球发展型社会政策趋势的框架下，结合中国的实际，从制度上给予保障，使社会救助的功能达到最大化，以最小的社会成本获得最大的产出。 　　近年来，中国的社会政策关注的焦点由经济发展逐渐转移向基础性教育、卫生、社会保障完善等社会发展型方向。社会救助的内容也涉及就业培训、扶贫开发等促进弱势群体能力提升的内容。这些发展型的社会救助内容，由于缺少有效监督，以及相关配套服务、实施措施和人力资源配备不足，目前并未得到充分利用和发展，实施效果有待提高；同时，发展型社会救助的内容也有待充实和完善。 　　 　　三、发展型社会救助政策建议 　　 　　如上所述，我国社会救助政策目前只能以缓解贫困为主要目标，兼顾受助者能力提升功能。在坚持现有社会救助体系以最低生活保障制度为基础的同时，有能力地开展积极的