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城市管理综合执法的模式新探索 　　摘要：近年来，由城管执法导致的问题成为人们议论的焦点，引发人们对现行城市综合执法模式的弊端及模式创新的反思与探讨。广州市天河区车陂街道试点的“车陂模式”，是由天河区车陂街道组建的一支集公安、城管、交警、食药监、治保大队等各方力量的综合执法大队，对辖区内的无证经营、环境卫生等现象开展综合执法。“车陂模式”在短期内就取得了良好治理效果，是城市综合执法模式的新探索。以广州市“车陂模式”为个案，探究“车陂模式”实施的实际效果和成功经验，针对“车陂模式”形成的动力机制、资源条件等进行分析，可以认为“车陂模式”具备一定推广价值，值得那些与车陂街道面临相似情况或相似资源的基层街道借鉴学习。 　　关键词：城市综合执法 车陂模式 成功经验 可推广性 　　一、研究背景及问题的提出 　　城市化是一个国家或地区在经济增长和社会现代化发展中不可避免的经济社会结构转型的历史过程。我国的城市化在推动城市型社会发展的同时，也为城市管理带来了挑战。为加强城市管理，自1996年《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施以来，各地相继开展了相对集中行政处罚权的试点工作，城管执法由此诞生。[1]2002年8月，国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）宣布试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。[2]应该承认的是，城管执法部门的成立及运转，对改善城市环境、维护市民的公共利益起到了积极的作用。然而，近年来，城管暴力执法、商贩暴力抗法的事件不断进入公众的视野，城管执法也陷入两难境地：一方面是执法相对人对城管执法人员暴力执法的控诉；另一方面，城管执法人员也时常遭遇执法相对人暴力抗法，呼吁强化执法手段。面对这一矛盾，学术界开始对现行城管执法模式存在的弊端以及执法模式创新等课题进行了反思与探讨。有学者认为困扰城市管理综合执法的根本原因就是城管执法地位缺失、法律缺失、管理体制机制严重滞后。不仅如此，各地政府也鉴于上述背景，为有效解决城管综合执法困境，开始积极探索城管综合执法新模式。 　　2014年11月起，广州市天河区车陂街道在广东省首创“公安+城管”为主要特征的车陂综合执法模式（简称“车陂模式”）。“车陂模式”在短期内就取得了良好效果，引起社会广泛关注。新闻舆论认为，“车陂模式”是广州基层城管执法模式的一次创新和新探索。那么，“公安+城管”为特征的“车陂模式”是怎么运转的？它的运转为什么能取得良好执法效果？其成功经验是什么？能否在更大范围内推广这种模式？如果推广这种模式又需要具备哪些条件或资源呢？ 　　围绕上述问题，我们于2015年的4月27日～10月15日在广州市天河区车陂街道进行了实地调查。本次调查的对象主要包含城管综合执法局领导、城管执法人员、公安干警、流动商贩、沿街商铺店主及附近居民等与城管执法紧密相关的利益相关者。选取这6类调查对象，原因在于他们是与城管执法直接相关的主动参与者或被动受影响较大的人员，对他们的调查具有代表性，能够真实而全面地反映“车陂模式”相关信息。本次调查在调查方法上以访问调查、实地观察法为主，访谈主要根据访谈者对需要掌握情况的了解程度，对访谈对象进行深度访谈和一般访谈。访谈内容主要包含广州城管执法体制及执法模式，对“公安+城管”联合执法的“车陂模式”的认知、态度和期望，“车陂模式”的形成原因及运转成效，“车陂模式”的优缺点等基本情况，以及对“车陂模式”今后发展的展望和建议等方面的问题。实地观察则主要是对街道路面秩序的多次实地考察。 　　二、广州“车陂模式”的运转及其成效分析 　　（一）“车陂模式”的出现及具体运转 　　车陂街道地处广州市天河区东部，是典型的城乡接合部。车陂街道辖区总面积5.6平方公里，人口约16万，其中户籍人口约3.7万，外来人口超过12万，[3]人口倒挂严重，是一个典型复杂的城市管理“综合体”，成为城市管理的大难题。其管理的复杂性主要体现为两点：一是车陂街道原是东圃墟所在地，有原东圃镇老旧城区和上百年历史的东圃商圈，并拥有天河最大、最拥挤的城中村车陂村。近年来随着东圃经济的发展加快，大量流动商贩自然而然形成聚集。二是随着广州城市中心东移，加之BRT、地铁站陆续建成开通，车陂及周围地区的流动人口呈现爆炸式增长，各类流动商贩大量出现。据报道，仅东圃大马路就有2 000多档流动商贩。[3]车陂街道由于具备交通便利、房租便宜等优势条件，逐渐成为流动人口聚集的理想之地，促进了市场繁荣和低端市场需求，对摊贩经济的发展十分有利。但不得不承认的是，由于人口的增多，环境卫生、交通堵塞和流动商贩乱摆卖等问题日益严峻，给城市管理带