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内部行政行为司法审查之的探讨 　　[摘 要]将内部行政行为纳入司法审查的范围在行政法学界的呼声已经愈来愈烈。无论是欧美国家还是我国台湾地区都将内部行政行为纳入司法审查的范围。在依法治国的开展,未来行政立法的进步和学理完善的推动下,将内部行政行为纳入司法审查是未来的趋势。本文重点讨论了,内部行政行为的司法审查的必要性;司法审查的主体;审查中的操作问题等,并对未来行政立法的完善提出了自己的意见。 　　[关键词]内部行政行为 司法审查 行政救济 行政法院 　　 　　一、内部行政行为的界定及分类 　　(一)内部行政行为的界定 　　内部行政行为是相对于外部行政行为来说的,主要是指行政机关对其工作人员实施的不具有对外行政管理性质的组织、调配、命令等行为。其实,应该根据内部行政行为的构成要件结合具体情况进行分析,内部行政行为的主体为行政机关和行政机关工作人员,客体为行政机关对内部事务的行政管理权,客观方面为行政机关实行的对特定行政机关工作人员有约束力的足以改变其法律地位的决定等单方行政行为。 　　(二)内部行政行为的分类[1] 　　1.内部行政行为的形式分类 　　按照行政所涉及的主体的不同,可以将内部行政行为分为两大类:机关对机关的行为;机关对工作人员的行为。前一类又可以按主体之间的关系分为隶属关系下的行为和职务关系下的行为。 　　2.内部行政行为的实质分类 　　第一,事实行为,指以客观事务为对象的行为,与行为主体的意思表示无关。大部分的内部行政行为属于这一种情形。第二,准法律行为,准法律行为指就具体事实以观念表示为构成要素而产生的行为,其所发生的法律效果与行政机关的意思表示无关,而是取决于法律的规定。第三,法律行为,这是依照行政机关的意思表示直接产生法律效果的行为。 　　 　　二、内部行政行为的排除司法审查的原因分析 　　(一)特别权力关系学说 　　内部行政行为为我国学界提出的特有概念,将该类行为排除于司法审查范围之外,则源于特别权力关系理论的提出。其含义是指基于特别之法律上的原因,为达成公法上之特定目的,于必要之范围内,一方取得支配他方之权能,他方负有服从之义务。通常表现为以下特征:首先,当事人地位的不对等。作为特别权力主体的一方当事人处于优越地位,有权对相对人实施强制或处罚,而相对人一方则负有容忍义务。其次,相对人义务的不确定。特别权力关系的相对人,其义务是不确定的,只是一种概括性的权力服从关系。再次,有特别规则。行政主体可以制定特别规则拘束相对人,无须法律授权,即可限制相对人的基本权利。这种限制措施最明显的表现在有关纪律的惩戒权力上,如行政机关对公务员的行政处分。最后,不得提起行政诉讼。有关特别权力关系的事项,不得提起行政诉讼。[2]总之,此类事项不接受司法审查。实际上,我国《行政诉讼法》及相关司法解释均受到特别权力关系理论的影响。 　　(二)我国《行政诉讼法》及相关司法解释的影响 　　《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第3款规定:对“行政机关对于行政机关工作人员奖惩、任免等决定”提起的行政诉讼,人民法院不予受理。1999年11月24日最高人民法院通过的《关于执行若干问题解释》在第4条对《行政诉讼法》的上述规定做出的进一步解释是“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定,是指行政机关做出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。《若干解释》将《行政诉讼法》的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”中的“等”字作了扩大解释。通过司法解释的扩大解释就为内部行政行为排除司法审查提供了依据[3]。 　　(三)现实中我国对内部行政行为司法审查的顾虑 　　首先,考虑到行政机关内部的奖惩、任免数量多,涉及面广,行政机关自行处理这类争议有利于保证行政管理的效率。其次,有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径,所以不必通过行政诉讼方式解决因此发生的纠纷。 　　(四)内部行政行为有相关的“行政救济” 　　我国为了保护行政机关工作人员的权利,设立了相关的行政救济制度。还颁布了《公务员法》,《中华人民共和国监察法》对行政救济行为进行规范和调整。 　　 　　三、内部行政行为司法审查的必要性 　　(一)特殊权力关系学说质疑 　　广泛地保障公民的基本权利是现在世界司法改革的潮流。但是,特别权力关系不应排除司法救济只要涉及公民基本权利的重要事项,均可寻求法律救济。 　　(二)内部行政行为司法审查的学理基础 　　“自然公正原则”[4],即任何权力必须公正行使,对当事人不利的决定必须听取他的意见,这是英美普通法的一个重要原则,称为自然公正原则。自然公正原则包括两个最基本的程序规则:首先,任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见,每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。其次,任何人或团体不能作