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发展乡镇协商民主的研究 　　摘要:乡镇协商民主是基层民主的重要形式,具有基层性、直接性、多样性等特征。发展乡镇协商民主有利于集中民意,促进科学决策;有利于转变治理方式,完善乡镇治理机制;有利于弥补选举民主之不足,扩大基层民主。发展乡镇协商民主,应坚持公平公正与简便易行、公民参与与公共利益、多元协商与注重实效等原则。在制度建构上,要建立协商组织,形成协商会议;明确协商主体及其产生方式;细化协商内容;完善协商民主的运作程序。 　　关键词:协商民主;基层民主;乡镇 　　中图分类号:D621/C912.82 文献标识码:A 文章编号:1008-6269(2010)04-0025-04 　　 　　一、乡镇协商民主的界定 　　所谓乡镇协商民主,指乡镇党委政府与公民就乡镇公共事务、公共利益和事关公民切身利益的重大问题,进行公开的意见表达、意见交换和讨论协商,以达成共识或形成决定的一种民主形式。 　　乡镇协商民主是协商民主在基层的实践形式。在我国,协商民主的实践形式有许多种,包括人民政协的协商民主、听证会以及民主恳谈会等。其中,浙江省温岭市泽国镇的民主恳谈会就被何包钢先生称为“乡镇协商民主”。与人民政协的协商民主相比,乡镇协商民主具有平等性、参与性、多元性、共识性等协商民主一般的特征,同时又具有自身的一些特点: 　　一是基层性。乡镇协商民主在层次上属于基层民主,即基层政权一级实行的民主。在我国,基层政权是指设在最低一级行政区域内的国家政权,主要指农村地区的乡、民族乡、镇一级,城市地区的街道办事处一级。“乡镇作为国家的最低一级行政区域单位,属于国家的基层(或下层)。”[1]乡镇协商民主属于基层民主,其参与的主体主要是基层群众,协商的内容也主要是基层公共事务。而人民政协主要设在区县级以上,并不属于基层组织。所以,人民政协的协商民主在层次上属于“上层民主”或“高层民主”。 　　二是直接性。民主通常分为直接民主与间接民主两种。人民政协的协商民主是一种间接民主,因为其参与的主体主要是党派界别组织――作为党派成员、界别群众的“代言人”参加,并非公民直接参与;协商讨论通常具有建言献策的性质,并不直接决定公共政策。乡镇协商民主的参与主体主要是广大农民群众,既无人民政协,也极少有其他政治党派参加。协商不仅仅具有讨论的性质,有时还可转化为乡镇党委政府的决策,即直接作出公共决策。所以,乡镇协商民主是一种典型的直接民主。 　　三是多样性。人民政协的协商民主主要体现为一种会议形式。而乡镇协商民主则可以具有灵活多样的形式。从各地的实践探索看,泽国镇除了开展民主恳谈会外,还创造出协商式民意调查,重庆石柱县麻柳乡创造的“八步工作法”等协商民主的好方法。 　　总之,乡镇协商民主是基层民主政治的新形式,是乡镇政治发展的新起点。作为基层的民主政治,乡镇协商民主在性质上是公民与政府共同协商公共事务的政治活动。 　　二、发展乡镇协商民主的重大意义 　　党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确要求:“发展农村基层民主,以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点,加强基层政权建设”。 “健全议事协商”的提出表明“将农民的民主协商层面提至乡镇一级”,这是乡镇协商民主最直接的政策依据。发展乡镇协商民主,对于完善乡镇治理机制,发展基层民主政治,无疑具有积极而重大的意义。 　　第一,有利于集中民意,促进科学决策。 　　从政治学的角度看,公共决策是对社会价值的权威性分配。公共决策的正确与否,既关系到政权的稳固,也关系到民众的切身利益。因此,在决策前,充分听取民众的意见,对于促进科学决策具有莫大的好处。目前,一些基层党委政府在作出征地、拆迁等影响农民切身利益的重大决策时,往往忽视他们意愿与感受,导致民怨沸腾、怨声载道,决策最终难以得到有效的实施。发展乡镇协商民主,让农民积极参与公共事务和公共决策,这样能够充分吸纳民意,兼顾不同利益主体的不同偏好要求,使决策真正建立在民主的基础上,促进决策的科学化;同时,也能够增强决策的合法性,使决策更容易得到实施。 　　第二,有利于转变治理方式,完善乡镇治理机制。 　　长期以来,我国乡镇治理以“权威型治理”为主要特征,实行“命令→服从”的权力单向运行模式。在这种权力运行模式中,乡镇党委政府居于主导地位,掌握着发号施令的权力;农民则处于客体地位,必须受权力的支配。这种权力运行模式并不符合“人民主权”的要求,背离了现代民主政治发展的方向。正是如此,党的十七届三中全会《决定》提出,“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制,实行政务公开,依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。”发展乡镇协商民主,有利于将乡镇治理引导到民主的方向上。因为农民对政治的充分