监狱两级管理要厘清的几个问题.docVIP

PAGE PAGE 1 监狱两级管理需要厘清的几个问题 上海司法警官学校 秦卫国 陈庆 【摘要】体制改革具有基础性作用，从某种意义上讲，体制改革的效果与状态直接决定了改革的广度与深度。上海监狱系统把推进实施两级管理作为推动监狱工作转型发展的体制性保障，创造性地引入警务组概念，力求推动“三型监狱”建设，平稳有序地解决了“三级”向“两级”的形态转变，全面实现了两级管理第一阶段的改革目标，较为圆满地赢得了体制改革的首要战役。当前正在向体制改革的第二阶段深入推进，全方位地将两级管理创新性顶层设计转变为实践创新与优势。在这一进程中，随着改革日渐向深水区挺进，超乎改革初期预估的种种问题逐步显现，如何深化完善监狱两级管理体制架构这一重大现实任务，尤其是按照正规化建设要求更好地解决好两级管理运行中的操作性问题，成为摆在监狱理论研究人员与实务工作者面前的一道需要奋力跨越的鸿沟。厘清与监狱两级管理相关的几个基本问题，为改进和优化两级管理体制架构把脉寻路，无疑是一种着眼全局的务实性选择。 【关键词】两级管理 理念变革 顶层设计 制度创新 一、基础范畴阐释 （一）监狱职能 《监狱法》明定，监狱是法定的刑罚执行机构，其基本职能是执行刑罚。从刑罚执行的价值追求来看，以实现法律蕴含的公平正义为使命，即将人民法院裁判确定的刑罚内容转变为监禁刑这一刑罚实践。从刑罚执行的根本属性来看，通过限制人身自由、强制劳动等措施手段实现惩罚性目的，彰显法律的强制性属性。从刑罚执行的终极目标来看，是要将僭越法律规制的有罪之人改造成为守法公民，使其复归成为一个正常的社会人，此乃刑罚执行的价值落脚点与归属点。从刑罚执行的逻辑辩证关系可以得出这样的推导性结论，实现法律镌刻的公平正义和使罪犯重新实现社会化是刑罚执行工作追求的目的性价值，惩罚罪犯乃是手段性工具，工具性价值尤为明显。由此推论出，监狱的基本职能抑或是核心职能是执行刑罚并伴生着教育改造罪犯，监狱的其它诸项职能，如确保监管安全、基础设施建设维护、财务保障与管理、民警队伍建设等等应为监狱的辅助性职能，乃为实现监狱的基本职能而设置供给。 （二）体制改革 体制改革的内在动因是现有的体制架构在某些方面或环节限制和束缚了监狱职能的有效实现。在很长一段时间内，“收得下、管得住、跑不了”一度成为监狱工作的基本要求，在这一阶段，“安全导向”成为监狱工作严守的底线之一，所以有了“安全稳定为天”这样的提法，同时还有“生产导向”与之并行，抓生产促效益成为监狱工作的重中之重。彼时，安全工作和生产工作成为横在监狱民警跟前的两座大山，监狱工作质量优劣关键是看两项指标，即安全有没有出纰漏、生产有没有完成指标。在新的发展阶段，监狱工作的财政保障全部到位，追求生产效益的企业经济行为逐步让位于要刑罚执行质量和罪犯改造质量的执法活动与改造行为。换句话说，监狱的发展职能面临转型问题，再依赖于原有的体制架构则难以实现新的发展目标，体制改革就演变为一种内在的时代需求。 体制改革的外部驱动是监狱工作面临的环境和条件正在发生前所未有的深刻变化，社会大众对公平正义的期盼和呼唤日益强烈，对信息化条件下刑罚执行的透明度和公正性提出了更高要求，对国际化行刑视野下监狱职能的理性回归提出了更高要求，面对刑罚执行丑闻时有发生，社会大众对刑罚执行的公正性和公信力流露出质疑之声，导致社会大众对追求幸福生活的全民焦虑症传导变异为法治焦虑，异化为声讨“躲猫猫”、“喝水死”等执法丑闻背后的制度瑕疵，导致彰显公平正义的法治信仰似乎面临一种前所未有的危机。在这样的社会转型期发展背景下，重构社会大众对刑罚执行的信心势在必行，把社会大众对刑罚执行的公正性期待转变为公正、廉洁、高效的执法行为，转变为罪犯改造质量的大幅度提高，转变为监狱职能的理性回归与重塑刑罚正义。这样的呼唤和期待必然引发我们对当前刑罚执行体制的深层次反思，体制改革破题势在必行。 综上体制改革的内在动因与外部驱动，监狱体制改革的重头戏必须立足于监狱的核心职能，即要在彰显刑罚执行公平正义与提高罪犯改造质量上破除原有体制瓶颈，重新架构落实刑罚执行的体制性保障。换句话说，要将监狱工作的重心放置到聚焦监狱主业工作轨道上来。 （三）实践载体 对监狱体制改革这一重大课题，上海监狱系统的选择是厘清监狱职能定位，明确了矫正型、集约型、专业型监狱建设目标，以专业化建设和集约化管理为发展路径，全面推行监狱两级管理，引入警务组概念，设置若干个警务组，拓展专业化建设维度，同时辅之以三级警戒架构建设，推行集约化警务管理。 从目前的改革状态来看，全局撤销了124个分监区，确立88个两级管理监区的基本建制，警力资源向执法一线进一步倾斜集中，监区的机关化工作方式明显改变，监区环节的警务管理效率