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市管县体制的研究述评 　　[摘要]市管县体制在我国的形成和发展具有特定的经济社会背景。它本是计划经济时代“行政区经济”的产物,但令人吊诡的是,这一体制却在市场化取向改革以后获得广泛的发展并最终完全确立,同时冲破了宪法关于省、县、乡三级地方政府的局限,衍生出一级独立的政府治理层级――地级市,反映出有中国特色的政府演进过程。 　　[关键词]市管县体制 治理 　　 　　作者简介:张要杰(1971-),男,汉族,河南漯河人,河南省社会科学院副研究员,管理学博士,主要研究方向:农村发展理论与政策。 　　 　　市管县(含县级市)体制是比较有中国特色的政府治理模式。它产生于新中国成立的初期,在50年代形成发展的第一次高潮,60、70年代这一体制经过若干次反复后,趋于沉寂。随着市场取向改革的推进,这一模式在80年代初得以复活,并在80年代中期得到广泛实践,形成市管县体制发展的第二次高潮。进入90年代以来,尤其是市场经济的提出,形成这一体制发展的第三次高潮。到2006年底,除港澳台和海南省外,我国其他30个省级行政区都实行了市管县体制,全国2860个县级行政单位中的2/3强分别由283个地级市实施管理(民政部,行政区划简册2007,中国地图出版社),市作为一级完全意义上的政府在我国已俨然被确立,由此形成了我国独具特色的市管县体制。 　　市管县体制的遭际变迁是我国经济、社会现实发生巨大变化的深刻反映,也是我国政治学、经济学、行政学、管理学、区划学等理论发展的深刻反映。面对目前理论界和实践层面关于这一问题的或褒或贬以及由此引起的广泛的社会论争,对这一体制的改革、发展和创新进行学理上的研究和分析就不仅具有重要的理论意义,而且也具有重大的现实意义。 　　 　　一、市管县体制形成和发展简史 　　尽管我国城市发展的历史十分悠远,但是规范意义上的市制的形成相对较晚。根据顾朝林等(《中国城市地理》84页,商务印书馆,2004)的研究,1912年北洋政府颁布《市乡组织法》试图建立欧洲式的市镇制度,1921年内务部又以“大总统敕令”的形式颁布了《市自治制》,从国家意义上开创了中国的城市建制,并设立了南京、上海两个特别市和无锡等八个普通市。但由于当时中国处于军阀割据时期,国家尚未实现统一,这一时期设置的城市仅是一种自治团体,尚不是一级地方行政单位,而且也没有明确的区划界限,这只是我国市制的发育时期。 　　国民政府定都南京后,于1928年7月颁布《特别市组织法》和《普通市组织法》,从法律上确立了现代市制的依据,并设北平等8个特别市和苏州等17个普通市。1930年5月,国民政府颁布《市组织法》,废止特别市和普通市之分,以其隶属关系分为院辖市(如同现在的直辖市)和省辖市以及后来的专署辖市和县辖市等。总体而言,国民政府时期的市政建制已具备规范意义上的市制特征,是我国现代市制正式形成和发展的关键时期,而且,这一时期的市政建制是“点”状结构的局域型设置,市政府与其他地方政府之间有清晰的区划界限和施政范围,城市政府的边界通常都在建成区范围,其与周边地方政府的关系依据该城市属院辖、省辖、专署辖或县辖而定。一般情况下,院辖市、省辖市和专署辖市对“面”状结构的广域型县级政府是没有管理权的,与此相反,一些小的市或镇则隶属县政府管辖。 　　根据田穗生等(《中国行政区划概论》115页,北京大学出版社,2005)的研究,我国境域内最早的市管县实例发生在抗日战争期间日伪占领下的上海,当时日伪政权为维护其在上海的统治,将临近各县划归日伪大上海特别市领导,某种意义上开我国市管县体制之滥觞。新中国成立后的50年代初,我国部分城市如杭州、南京、昆明、重庆等曾短期领导过少量的县,而1949年兰州市领导皋兰县和1950年旅大行署改为旅大市(今大连市),下辖旅顺市和金县、长山两县,成为新中国最早的辖县市。而作为一级地方行政单位建制,市管县体制则是在1959年9月全国人大常委会规定“直辖市和较大的市可以领导县、自治县”后才得以正式确立。但随着国民经济的全面调整,大部分实行这一体制的市恢复了原有体制,市管县体制的发展进入低谷。到1977年,除京津沪3个直辖市外,全国90多个地级市只有39个市领导县。1978年3月,五届人大一次会议通过的新《宪法》规定“直辖市和较大的市分为区、县”,市管县体制在宪法上的地位得以确立。随着改革开放进程的快速推进,这一体制终于在全国范围内正式形成。 　　20世纪50年代我国市管县体制的大范围试验和实践,是新生政权在处理城乡关系上的一次冒险。由于当时城市经济的发展相对孱弱,而且尚处于计划经济的构筑过程中,市对县的领导显得“力不从心”,尽管从某种程度上强化了城市经济对农村经济的“汲取”,推动了国家工业化的发展,但这一体制实施的后果有目共睹,国民经济发展严重失调,