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我国饮用水水源保护城乡统筹立法的研究 　　摘要：保护饮用水水源是保障饮用水安全的关键环节。我国目前饮用水水源保护和管理乏力，水源污染趋势加重，饮用水安全形势严峻。现有涉及饮用水水源保护的法律规范分散在若干单行法和规范性文件中，相互之间存在目的不统一、内容不协调等问题，不能形成系统、完整的制度体系，尤其是缺乏对农村饮用水水源保护的关注。为了长期、有效地保护好城乡饮用水水源，我国应当对饮用水水源保护进行专门立法。专门立法应当遵循城乡统筹的思路，兼顾城乡饮用水水源保护的共性和农村饮用水水源保护的个性，构建以饮用水水源保护区制度为核心，包括饮用水水源地城乡共同所有、开发、利用和保护的产权制度，饮用水水源保护规划制度，饮用水水源保护区制度，饮用水水源地修复制度，污染或破坏饮用水水源的法律责任制度等在内的严密、系统的制度体系。 　　关键词：饮用水水源保护；专门立法；城乡统筹 　　中图分类号：D922.6文献标识码：A 　　文章编号：1003-0751（2015）09-0062-05 　　近年来，我国饮用水水源污染事件不断发生，对公民生命与健康安全造成了一定损害。值得深思的是，国家历年来对饮用水安全工程投入很大，我国也不乏水污染防治方面的法律、法规，但为什么不能保住清洁的水源呢？本文拟从法律制度视角，分析问题的成因并提出解决思路与措施。 　　一、我国饮用水水源保护的现状 　　目前我国饮用水水源地的环境状况不容乐观，很多地方湖泊富营养化现象严重，江河沿岸及其周边流动污染源多，甚至有大的工业项目和尾矿存在，环境风险大。2011年环保部对全国地级以上城市饮用水水源状况的调查表明，约11.4%的供水量不合格。2011―2014年《中国环境状况公报》显示，全国地级以上城市集中式饮用水水源地平均每年都有10%左右的水量不达标。目前从全国来看，饮用水水量供给不足、水源污染趋势加重、净水能力有限等问题日益凸显，饮用水安全形势严峻。 　　饮用水水源安全是饮用水安全的起点，保护饮用水水源是保护饮用水的关键环节。当前我国饮用水水源保护存在诸多问题：（1）受传统二元社会结构影响，我国饮用水水源分为城镇饮用水水源和农村饮用水水源，多年来城市集中供水水源受到了较多重视和保护，农村分散式供水的水质保障问题普遍被忽视。（2）农村饮用水水源地数量多、利用率低、占地面积大，与地方经济发展之间产生矛盾，一些地方为了发展经济，就减少水源地保护投入，不改进净水工艺，甚至降低国家环境质量标准，提供所谓的“合格”饮用水。（3）政府部门（环境保护、水利、地质矿产、卫生、建设等部门）既是饮用水水源质量保障机构，又是水质监测机构，既当运动员又当裁判员，难以保证饮用水水源监测实效。（4）多年来国家投资建设了许多饮用水供给工程，但这只是保障饮用水安全的物质条件，管理、保护好饮用水供给工程才是解决饮用水安全问题的关键。目前农村饮用水供给工程普遍存在重前期建设、轻后期管理的问题，一些地方政府只是为了追求短期政绩而保护当地水源地环境，却忽视长期的水质安全。（5）我国基层环境治理资源短缺，环境执法乏力，难以应对饮用水水源受工业污染等难题。上述问题的解决亟须完善的法律制度予以支持。 　　二、现有关于饮用水水源保护的立法分析 　　目前，我国没有专门针对饮用水水源保护的法律，只在一些法律中有涉及饮用水水源保护的规定。如现行《环境保护法》第50条规定通过财政预算支持农村饮用水水源地保护，《水污染防治法》《水法》《水土保持法》等环境保护专项法律中都规定了饮用水水源保护区制度。在行政法规层面，《城市供水条例》专设“城市供水水源”一章，为城市集中式供水安全提供保障。在地方立法层面，上海市、安徽省、广州市、深圳市等省市制定了关于饮用水水源保护的地方性法规或规章。此外，我国还有一些部门规章如《饮用水水源保护区污染防治管理规定》（原国家环境保护局、卫生部、建设部、水利部、地矿部1989年发布，环保部2010年修正），以及一系列国家标准、地方标准等为保护饮用水水源提供了规范依据。从形式上看，我国关于饮用水水源保护已经形成了相对完整的法律体系。但从实质内容来看，我国饮用水水源保护立法存在诸多问题。 　　1.法律规范呈碎片化状态 　　由于缺乏专门的饮用水水源保护法律予以统领，目前分散在众多单行法中的饮用水水源保护法律规范之间存在目的不统一、内容不协调等问题，不能形成系统、全面、可操作的制度体系。如《水法》第67条和《水污染防治法》第75条对在饮用水水源保护区内私自设立排污口的法律责任的规定并不一致，造成执法和司法混乱。另外，在饮用水水源保护专门立法方面，地方立法实际上早于国家立法，但地方立法各具特色，出台时间早晚不一，地方立法之间、地方立法与国家立法之间存在潜在的冲突。 　　2.城乡二元化倾向明显