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机构编制动态管理机制的研究 　　新一届政府提出“本届政府内实现财政供养人员只减不增”，对机构编制工作提出了新要求。如何盘活用好现有机构编制资源，建立以“控制总量、盘活存量、优化结构、有增有减”为主要内容的动态管理机制，解决好事业发展和资源有限之间的矛盾，将有限的机构编制资源用在“刀刃”上，成为各级机构编制部门迫在眉睫的课题。 　　一、机构编制动态管理的概念和重要意义 　　机构编制动态管理是指机构编制管理机关根据经济社会发展和行政管理体制改革的需要，对机构编制进行动态调整和优化的一种管理方式。主要有三种形式：一是根据经济社会发展需要，对各类机构及其职责进行适时调整；二是在同一层级内调整行政和事业编制的，由同级机构编制管理机关按照机构有设有撤、编制有增有减、人员有进有出的方法进行调整；三是跨层级调整行政编制和事业编制，其中跨层级调整行政编制必须按程序由省级机构编制部门报中央机构编制部门批准。 　　建立健全机构编制动态管理机制具有重要意义：一是有利于提高机构编制资源使用效益。在当前机构编制总量控制的前提下，通过建立机构编制动态管理机制，对核定到部门单位的机构编制进行动态管理，畅通机构编制和实有人员的流动渠道，有利于盘活用好现有机构编制存量，发挥现有资源的最大效益，为严控财政供养人员只减不增提供坚实保障。二是有利于解决编制不足和结构过剩的矛盾。通过建立机构编制动态管理机制，依据不同部门的工作性质、工作强度、人员素质等因素科学核定编制，有利于解决重点工作和民生领域的用编需求，进一步提高为民服务水平，为经济社会发展提供有力支撑。三是有利于进一步提高政府效能。通过建立动态管理机制，加强对机构编制和人员的绩效管理和评价，使政府部门的编制配备更加有利于其职责履行，有利于控制政府规模，提高政府效能。 　　二、国内外机构编制管理的经验做法 　　（一）国外机构与人员管理经验做法 　　由于政治制度和组织结构不同，国外政府机构编制的概念并不通用，但对政府部门设置和机构编制调控都有着一套行之有效的约束机制。如：欧美主要通过财政预算手段调控人员编制，控制财政供养人员增长。日本则以《总定员法》为基础，实行定员管理。在冻结总定员数的前提下，各级地方政府的编制员额由各级议会通过一年一度的定员条例确定。《总定员法》主要有以下几个优点：一是规定上限，不容突破。二是缺编不补，合理调配。三是定期开展“定员削减计划”。 　　（二）国内外省市机构编制动态管理创新举措 　　近年来，部分省市积极探索机构编制动态管理方法，并取得了一定成效。 　　1.湖北宜昌市：依据社会发展确需增加编制的，按照“人随事走、编随人走”原则，开展横向调剂。 　　2.四川西昌市：一是按部门实有人员核定行政编制，空余编制一律收回。二是编制使用分基础编制和周转编制两大类。基础编制原则上不做调整，周转编制根据需要下达，约定条件收回，进人先申请周转编制。 　　3.江苏南通市：依据政府职能、地方一般财政预算、地区生产总值、人口增长情况等主要指标，采用定性和定量相结合、商因子标准化方法和控制论相结合，用加权平均测定编制增长率，并由此测算出编制总量控制数，实施总量控制、及时动态调整。 　　（三）东营市开展机构编制动态管理的主要探索 　　近年来，东营市为加强机构编制资源的动态管理，开展了一系列探索。一是探索实行引进人才专项编制。无空编的事业单位引进博士等高层次人才，可申请专项编制，明确使用期限为5年，5年内单位有空编或引进人员调离的，编制收回；专项编制按照“编随人走”原则，实行动态管理。二是探索实行“机动编制”管理。以精简压缩编制为契机，出台了《市直机动编制管理暂行办法》，对收回的编制作为机动编制统筹掌握、调剂使用。三是探索开展了机构编制事项跟踪问效，对机构编制决策事项进行跟踪评价，提高了对机构编制资源使用效益。 　　三、机构编制动态管理的主要问题和困难 　　（一）对机构编制资源认识不到位，动态管理缺乏思想基础。一方面，个别部门“本位主义”思想严重，工作任务增加就要求增设机构、增加编制，忽略了从完善工作机制、提升干部职工能力素质等方面解决问题。另一方面，部分部门编制资源“私有化”、“终身制”思想严重，将机构编制视为部门私有财产，只能增不能减，当单位职能弱化、不适应经济社会发展时，编制资源得不到及时整合。特别是随着政府职能转变和简政放权工作深入推进，这些片面认识加大了人员分流和编制下沉难度，阻碍了机构编制跨部门、跨区域、跨层级合理流动。 　　（二）编制核定缺乏科学依据，动态管理缺乏数据支撑。目前，除教育、卫生具有编制核定标准外，其他行业领域的机关事业单位缺乏指导性的政策依据和核编标准。随着社会经济发展，一些单位必须及时调整编制，适应工作需要。但是，由于缺乏指导性的政策依据和定编标准，编制