秦汉以来我国中央与地方的财政关系——财政分权的历史渊源回溯.pdfVIP

经济科学·2017 年第4 期 * 秦汉以来我国中央与地方的财政关系 ——财政分权的历史渊源回溯 管汉晖 （北京大学经济学院 北京 100871 ） 摘 要：1978 年之后我国的经济转型相对于前苏联及东欧国家激发了更大的增长动 力。对此，学术界有一种代表性观点解释为，由于新中国成立后，中国的中央与地方财政 关系曾出现多次变动，特别是财政分权政策的实施，客观上为改革开放后的地方竞争奠定 了基础。本文基于已有的财政史研究成果，追溯了我国财政分权的历史渊源，包括秦汉至 近代中央与地方的财政关系，例如征税方式、收入分成模式、支出模式、中央与地方对财 权及事权的划分等。文章发现：第一，在中国，财政分权属于历史现象，无论财政承包还 是分税制历史上都曾施行过；第二，财政集权和财政分权呈现出明显的周期性特征；第三， 绝大多数历史时期财政分权与政治集权相伴随；第四，虽然财政分权古已有之，但为地方 政府提供经济发展的激励却是当代才出现的。 关键词：财政分权 政治集权 财政承包 分税制 中央与地方关系 一、引 言 1978 年之后我国的经济转型为什么会比前苏联及东欧国家激发更大的增长动力？对 此，学术界有一种代表性观点认为，1949—1978 年，我国的中央政府与地方政府之间的关 系曾在集权和分权之间发生多次变动，特别是财政分权政策的实施使中国的改革具有与前 苏联及东欧国家不同的初始条件，客观上为改革开放后的地方竞争奠定了基础。虽然分权 在这一时期有所反复，但在财政方面，实际上已经不是完全的中央集权体制。1978 年以后， 随着改革开放不断深入，进一步的财政分权为地方政府提供了“为增长而竞争”的激励， 成为经济高速增长的制度基础。① * 作者感谢国家社会科学基金重大项目（15ZDB130），国家社会科学基金一般项目（13BJL016）及北京 大学经济学院科研种子基金的资助。 ① 参见 Lin, J. Y., and Z. Liu, Fiscal Decentralization and Economic Growth in China[J], Economic Development and Cultural Change, Vol. 49, No.1, 2000, pp. 1-21;Jin, H., Y. Qian, and B. Weingast , Regional Decentralization and Fiscal Incentives: Federalism ,Chinese Style, Journal of Public Economics , Vol.89(Issues 9–10), 2005, pp. 1719-1742;张军：《分权与增长：中国的故事》，《经济学季刊》2007 年第 7 卷第1 期，第21 －51 页；张军、周黎安编：《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》，上海人民出 版社，2008 年。 109 1949－1978 年间的财政分权始于 1956 年毛泽东关于经济建设的《论十大关系》中的 “中央与地方关系”，此后中共八大决定改革经济管理体制，1958 年开始了首次向地方的分 权，包括向地方政府下放计划权力，下放企业管辖权，下放物资分配权和劳动管理权，下 放财政和税收权以增加地方的收入，下放投资和信贷的审批权。由于 1958 年向地方政府 分权是为了配合“大跃进”运动，以及强制推行集体化耕作制度和“人民公社”，造成了 经济混乱，并在 1959－1961 年出现了大饥荒，中央政府不得不重新集权。1962 年“七千 人大会”后中央从地方收回了原来下放的绝大多数权力，并加强了对金融、财政和统计的 集中领导，1963 年经济得到部分恢复。但是，根据王绍光的研究，对毛泽东来说，收权仅 仅是摆脱暂时困难的权宜之计，一旦经济好转，他决心再一次向地方放权，①于是1