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浅述清代荒政程序及的措施 　　摘要:所谓荒政,是指我国古代政府组织备荒救灾的一整套法令、制度与措施的统称。清代是我国历史上灾荒发生最为频繁的时期之一,而在这个时期,传统荒政制度的发展亦臻完备,并对维护社会秩序、恢复和促进社会再生产做出了重要贡献。本文即对清代荒政的基本程序及措施加以浅述,以期对此问题形成初步认识。 　　关键词:清代;荒政;程序 　　中图分类号:K249文献标志码:A 文章编号:1002―2589(2009)15―0125―02 　　 　　我国自古就是自然灾害多发的国家,政府组织备荒救灾的相关制度──即荒政源远流长,大体来说,始于夏、初步发展于汉魏、隋唐两宋渐成熟、元明趋向鼎盛,至清代则臻完备。荒政体现着统治阶级维护自身利益、缓解社会矛盾、稳定社会秩序、保证社会生产正常进行的重要目的,它关系到国家的治乱兴衰乃至存亡,因此,历代统治者都始终将其视为国家的基本国策。就清代而言,它是我国历史上灾害发生最为频繁的时期之一,而此时备荒救灾制度也已达到相当系统、完善的程度。在总结前代经验的基础上,清代制定的备荒救灾程序、措施详尽周密,可称“集历代之大成,最为全面完备,凡古代赈济济贫之术,靡不毕举。”[1]P28并且,这些内容都被固定下来,载入《大清会典》、《大清律例》及《户部则例》等律书之中,严格立法,以保证其顺利实施。 　　清代荒政在灾前防范、灾中救助、灾后补救等方面都有相应规定,并被则例、律例等规范为备荒、报灾、勘灾、审户、发赈等基本程序,以及蠲缓、赈济、借贷、抚恤等具体措施。 　　 　　一、清代荒政的基本程序 　　 　　(一)备荒 　　积谷备荒的仓储制度一向被视为“救荒之本”,《清会典》载康熙廿九年诏曰:“足民之道,宜裕尽藏。从来水旱靡常,必丰年恒有积储,庶歉岁不忧饥馑。”可见仓储制度在清代仍受相当重视。清代实行以常平仓、社仓、义仓为结构的粮储体系,所谓“省会以至州郡俱建常平仓,乡村则建社仓,市镇则设义仓,……所以预为之备者,无处不周矣。”[2]卷88 　　常平仓为官仓,《清会典》规定:“地方积谷备用,乃惠济穷民第一要务”,故由政府出资设于各省府州县,并规定数额和存粜比例,每年春夏出粜、秋冬籴还,平价生息,凶岁则“以备水旱偏灾粜散放赈之用”。若地方官因失职造成常平仓米谷腐朽,即依溺职例予以追究,情况严重者革职查办。[3]卷189社仓建于乡,仓谷来自官府调拨和民间捐输,由民间推举社长管理,行春贷秋还之法,并规定“凡州县官只听稽查,不许干预出纳,如有抑勒强借粜卖侵食等弊,许社长首告。”[2]义仓则主要由民间捐建,其具体办法未有定制,往往因时因地而异。 　　(二)报灾 　　报灾是政府得以了解灾情、进而统筹施救的重要前提。清代对报灾有着严格要求,“凡地方有灾者,必速以闻”[4]卷270。顺治十年,户部对报灾程序做出详细规定:“夏灾限六月终,秋灾限九月终。先将备灾情形驰奏,再于一月内,查核轻重分数提请蠲免”。顺治十七年进一步明确,州县官逾期不报延误救灾者,逾期一月内者罚俸六月,逾月者降一级,逾两月降两级,逾三月外革职,道府官员以州县报告日起限,逾期按州县官例处罚。[5]卷46康雍时对报灾时限又做了调整,固定为州县官员报灾限40天,上司官接到奏报后限5日内上报。有了报灾时限的法律规定,又明确“罪其匿灾者、报灾之不速者”,严惩违法官员,便有效保证了政府能够及时知悉灾情、安排救灾。 　　(三)勘灾 　　灾害发生后,政府要根据受灾程度实施救助,因此必须弄清备灾等级。所谓勘灾,即地方官吏对被灾田亩进行查勘,核实受灾程度、确定成灾分数。根据灾情轻重,勘灾官员等级也不同,如遭重灾,督抚必须亲自前去并奏闻;如灾情并不严重,则由知府、同知、通判等会同州县官员查勘确认并申报司道,司道覆查后上报督抚。若官员勘察迟缓逾限,或勘灾不实、或随意增减灾分,都将受到严厉处分。 　　勘灾的具体做法是:各州县先需刊制“简明呈式”,令灾户自行开列姓名、所在村庄、受灾田亩数、本户家口数等,交地方官核实后作为勘灾底册。勘灾人员比照底册以村庄为单位踏勘,确定亩数、灾分并在册内注明,全部勘毕后由州县官核造总册,绘出受灾地图,标示受灾区域,注明灾情是否需要蠲赈后逐级上报。户部接到勘灾题请后还需派员覆勘,之后或依原报处理、或酌情改动,勘灾过程遂告结束。 　　(四)审户 　　审户,即审核灾民户口,划分为极贫、次贫等不同级次以备蠲赈。之所以要审户,是因为灾后救助不但与被灾等级挂钩,还与各被灾户口数、年龄、贫富密切相关。清代法律对此要求也非常严格,同治《户部则例》规定:“凡灾地应赈户口,应要正、佐官分地确查,亲填入册,不得假手胥役”,“倘有不肖绅衿及吏役人等串通捏冒,察出革究。若查赈官开报不实,或徇纵冒滥,或挟私妄驳者,均以不职参治。”[6]卷