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韶关市农村集体留用地政策及利用方式的研究 　　摘要：随着越来越多的农村集体用地被纳入到城市建设用地范围，农村集体留用地（后文简称留用地）作为城市发展不可回避的问题，进入城市规划视野。由于受地方政策、地域文化、经济发达程度等因素的影响，留用地的利用方式具有浓厚的地域特色。笔者走访了韶关市多家国土资源所、村委会、拆迁公司，并对主要负责人进行了深入的访谈，听取他们对留用地政策及利用方式的建议，并结合国内其他地区案例的研究，对韶关市留用地从政策到实施层面，提出了切实可行的建议。 　　1、留用地概念及相关政策研究 　　1.1 留用地概念 　　《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》中所称农村集体留用土地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。 　　《韶关市辖三区集体建设用地使用权流转管理实施办法》中用“集体建设用地”代指留用地，指符合土地利用总体规划，权属合法，界址清楚，已依法批准的集体建设用地和征地时配额留用地。 　　1.2 留用地政策研究 　　 通过对留用地相关政策的研究，可以看出在土地权属上，留用地原则上保留集体土地性质、使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。在城镇规划区范围内的留用地可征收为国有土地。在利用方式上，通过出让、转让和出租方式取得的留用地使用权不得用于商品住宅开发，按照土地利用总体规划和城市规划可以用于商品住宅开发的，应当依法征为国有土地。在开发运作方式上，留用地使用权出让、出租用于经营性商业、旅游、娱乐等经营性项目的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌或上网竞价等方式运作。 　　2、留用地利用方式案例研究 　　2.1村集体主导型开发模式 　　村集体主导型适合于经济较为发达的地区，且留用地区位较好，适合发展产业。但是存在的弊端是留用地上开发的物业档次较低，无法发挥土地的价值；市场化程度高，为了追求利益最大化，往往脱离规划，容易形成小产权房、违章建筑等；用地破碎化程度较高，规模较小，无法承担规划赋予的功能和使命。具体可分为自建、合作开发及租赁三种模式。 　　 　　 　　表1 村集体主导型开发模式 　　建设模式 应用地区 操作方式 存在问题 　　自建模式 　　 经济发达地区 一些经济实力较强的农村集体经济组织会选择在留用地上自建物业。 　　 自建模式在经济发达省份比较普遍,但由于农村集体经济组织的开发能力、水平有限,自建物业多限于中低档的厂房、办公楼、酒店等,无法最大程度的发挥土地价值。 　　合作开发模式 全国各地普遍采用 由集体经济组织以土地或土地指标折价入股，与具有开发经验和实力的合作方共同开发,根据合作双方土地价格和建筑成本分得相应物业产权,统一经营或分别出租获益。 该模式在广州地区多有应用,但合作过程中会出现村民从管理、经营方面干扰正常运营,在利润分成与合作者产生分歧等诸多问题,由于投资方担心与农村组织合作产生很多问题,对于合作开发经济留用地一般比较谨慎。 　　租赁模式 　　 广东地区 农村集体经济组织将留用地出租,租期一般是30年至50年,到期后收回物业。 　　 该模式难度在于农村集体经济组织一般没有能力对地块进行详细的策划与规划,不能根据地块的自然条件对地块在功能、区位上进行分割;不能充分利用周边的产业布局,实现土地价值最大化,只是零星的引进个别投资者租赁使用；同时投资者对集体经济组织的信用也持怀疑态度,该模式实际操作起来也存在难度。 　　2.2政府主导型开发模式 　　政府主导开发模式有利于规划的实施。政府可审核或修改企业的留用地开发方案，兼顾开发企业的利益和城市规划的要求。采取项目与留用地捆绑报批的模式，具有较强的规范性。具体可分为留用地反租或回购、政府主导租赁、留用地换项目指标三种模式。 　　表2 政府主导型开发模式 　　留用地开发模式 应用地区 操作方式 存在问题 　　留用地反租或回购 湛江、郑州等地区 政府将留用地进行公开出让，再回购部分商业用房交还给被征地村集体作为农民未来的经济来源。 由于财政资金吃紧，侵占留用地补偿款现象时有发生，致使农民上访，影响社会稳定。 　　政府主导开发租赁 全国各地普遍采用 政府首先牵头寻找有实力、有开发经验的大企业，由该企业与农村集体经济合作社签署经济留用地租赁合同。充分发挥土地价值，并可有效保障农民利益。 　　留用地换项目指标 浙江地区 在政府牵头下，将留用地与其他地区的、收益较好的建设项目相互置换。 　　3、留用地土地权属研究 　　3.1 征为国有土地，以行政划拨方式返还给被征地集体经济组织 　　留用地全部被征为国有土地