乡镇治理理的结构功能及法治化研究-上海法学会.PDF

乡镇 治理 的结构 、功能及法治化研 究 胡萧⼒* 内容摘要 ：乡镇政府在整个国家的政权体系中处于最基础的地位 ，同时也是最直接接触农村 社会的政府。乡镇治理⽅式的变⾰如何既能够满⾜国家政权代理者的⻆⾊和基层社会 ⺠众 对公共产品的需求 ，⼜能够最⼤程度地化解 ⽇益增 多和加剧的基层社会冲突，创造⼀个和 谐 、稳定的农村社会？构建⼀个作为公共治理单位的乡镇政权才是 乡镇改⾰的点与 ⽬标 。 但与此 同时，改⾰并不必然带来好的结构 ，它可能有助于问题的解决和政治的稳定 ，但历史 的经验告诫我们不稳定也常常育于改⾰之 中。将 乡镇的治理模式从管理主义的模式转向 参与治理的模式是⼀个能很好满⾜这些需求的改⾰路径。 关键词 ：乡镇治理 ；乡镇组织；地⽅政治 乡镇是 ⾃由⼈ ⺠的⼒量所在。⋯⋯在 没 有 乡 镇组织的情况下，⼀个国家虽然可以建⽴ ⼀个 ⾃由的政府 ，但它没有 ⾃由的精神 。— 托克维尔[ 1 ] 引 ⾔ ⼀百⼋⼗⼆年前 ，26岁的托克维尔与好友步下船舷 ，踏 上 了 为 期九个⽉的美利坚合众 国之旅。在 短暂⽽美好的旅途 中，年轻的法国⼩伙⼉发现 了使美 国繁荣 昌盛的秘密，那就是源 ⾃新英格兰的乡 镇 ⾃治。新英格兰的乡镇 ⾃治不仅是 ⾃由的摇篮，还是⺠主的学校 ，“新英格兰的⽂明，像⾼地燃起的 ⼤⽕ ，除烤暖了周围地区之外 ，还⽤它的光辉照亮 了遥远的天边”。[2] ⽆论在美国 ，还是在 中国，乡镇作为最直接⾯对 ⺠众 的⼀级地 ⽅ 政 府 ， 是国家和社会交接的平 台 ，也是 国家意志和⺠众诉求的交汇点 ，在整个 国家治理的体系中⽆疑 占据着基础性 的地位和作⽤ 。 正如亨廷顿所⾔ ，农村在现代化政治中“扮演着关键性 的‘钟摆⻆⾊ ’ 。⋯⋯如果农 ⺠默许并认同现存 制度 ，他们就为该制度提供 了⼀个稳定的基础 。如果他们积极反对这个制度 ，它就会成为⾰命 的载 体。”[3]正因如此 ，历代统治者都⼗分视对乡村的控制 ，如何在汲取资源的同时⼜保持乡村社会的 *北京⼤学法学院博⼠研究⽣，美国美利坚⼤学法学院访问研究学者。 [ 1][ 法]托克维尔 ：论《美国的⺠主 上（卷）》，董果良译，商务印书馆1993年版，第67⻚。 [ 2]同上书，第35⻚。 [ 3] [美]塞缪尔·P.亨廷顿 ：变《化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，⽣活 ·读书 ·新知 三联书店1989年版，第266- 267⻚。 北大法律信息网 北大法宝 稳定就成为了⼀个要的课题。然⽽ ，在农业税业已取消的今天 ，乡村的治理已经摆脱 了“国家需要 以更好⼀些的⽅式来控制地⽅社会以便从那⾥获得更 多的资源”[4]这⼀ ⽬的 ，⽽转变为提供更多更 好的公共产品 ，乡村的治理正 由“汲取制”向“供给制”转型。 然⽽ ，近些年来 ，乡镇的治理似乎辜负 了国家和社会对 它 们 的 期望。乡村 的空壳化 、政权 的内卷 化[5]等问题 ⽇益引起关注。乡镇治理存在哪些问题？这些问题如何产⽣？乡镇到底应该由谁来治理？ 如何治理？怎样才能发挥乡镇应有的作⽤？甚⾄乡镇政府 ⾃身的存废 问题 ，都引起 了⼈们⽆限的关注 和思 索 。 ⼀ 、乡镇政权 的历史沿⾰ “中国是世界上唯⼀从公元前迄20世纪始终直接向各个农户抽 税 的国 家 。” [6]虽然中国封建历史 上⼀直有所谓“王权不下县”的说法 ，即国家的正式权威置于郡县 ，郡县之下的乡村治理则 主要依靠 “乡绅”等地⽅精英来维持。然⽽事实上，在国家对乡村的控制⼒量较为薄弱的⼤前提之下，国家的正 式权威⼀直渗透进传统 中国的基层乡治 中，只是这种正式权威的渗透与地⽅的⾮正式性权威 如（宗 族 、乡绅等 ）之间⼀直互有进退 ，在古代 中国⼤概经历 了以下历程 ：第⼀段历程 ，从⻄周实⾏ 的“井 ⽥ 制”到“乡遂”乃⾄“乡亭”“乡⾥”，远古社会 ⾃然形成 的乡村 ⾃治逐渐被不断下沉 的国家正式权威侵 蚀 ，