行政行为说明理由管理制度的规范分析.docVIP

行政行为说明理由制度的规范分析-行政管理 行政行为说明理由制度的规范分析 行政行为说明理由制度的规范分析 徐伟 （中共湖北省委党校，湖北武汉430022） 摘要：行政行为说明理由制度是正当程序的基本要求，也是民主法治精神的具体化，承载着制约行政权与保障参与权的双重价值功能。然而，我国说明理由制度出现了规范与实践严重脱节的问题。在对四部法律、一部行政法规和四部地方政府规章共七十四个相关法律条文进行规范分析的基础上以及对中外说明理由制度进行比较分析后发现，我国与西方发达国家的区别主要体现在说明理由的方式、未说明理由的范围及其法律责任三个方面。因此，完善我国说明理由制度，应从确立“书面”说明理由原则、适当扩大未说明理由的范围以及明确行政机关及其工作人员未说明理由的法律责任等方面入手。 关键词 ：说明理由；行政行为；规范分析；法律责任 中图分类号：D922.112文献标识码：A文章编号：1007－8207（2015）09－0082－07 收稿日期：2015－04－10 作者简介：徐伟（1981—），男，湖北天门人，中共湖北省委党校讲师，法学博士，研究方向为行政法学。 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出要完善行政程序法律制度。说明理由制度作为正当程序的基本要求之一，承载着制约行政裁量权与保证行政决定理性、营造商谈对话环境与促进民主行政实现、创造司法审查便利条件与保障相对人合法权益等诸多价值功能。行政行为说明理由是指行政主体在作出行政行为时，除法律有特别规定外，应以适当方式向权利义务受到影响的行政相对人说明作出该行政行为的事实根据、法律依据和自由裁量考量因素等。基于说明理由制度在行政程序理论中的重要地位，行政法学界对此展开了持续的研究，但学者们几乎全都采取了“借鉴国外先进经验＋构建说明理由制度”的研究进路，其目的在于为《行政程序法》的制定提供帮助。但这种“移植构建型”的研究进路忽视了对“本土资源”的利用，忽视了行政实践中说明理由制度被虚置的现实。①因此，我们必须从体系思维转向论题思维，②坚持问题导向，坚持从中国实际出发，充分挖掘本土资源，冷静思考如下问题：我国法律规范层面的说明理由制度是一个什么概貌？我国说明理由制度与西方发达国家的主要区别具体体现在哪里？这些区别是造成说明理由制度虚置的根本原因吗？准确回答这三个问题是进一步完善我国说明理由制度的逻辑前提，是解决制度虚置问题的必然选择，从而有利于《行政程序法》的科学制定。 一、样本选取及理由 “规范实证，就是指对法律规范这种语言现象所进行的语义分析和逻辑分析。”“其本质是权利与义务分析方法，所要解决的是法律中的权利与义务问题。”[1]但要进行规范分析，首先需解决一个前提性问题，即分析的样本是否足够多且具有代表性，能否反映研究对象的全貌？否则，这将直接影响到研究发现的客观性与结论建议的科学性。 具体到说明理由制度的规范分析，首要的是框定法律规范的范围，即从何处寻找有关说明理由的法律规范。尽管行政法的法源有制定法法源与非制定法法源①之分，但鉴于非制定法法源具有数量巨大且庞杂、明确性较差、共识程度不高、约束力不强等特点，因而它不便于进行规范实证分析。因此，我们将说明理由制度的法源限定为《立法法》规定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章和地方政府规章，即为国家制定的并由国家强制力保证实施的硬法规范。②在国家立法层面，我们选取了有关行政行为说明理由制度的若干法律法规，包括《行政处罚法》《行政许可法》《治安管理处罚法》《行政强制法》《政府信息公开条例》；在地方行政立法层面，选取了《湖南省行政程序规定》（2008）、《山东省行政程序规定》（2011）、《汕头市行政程序规定》（2011）、《西安市行政程序规定》（2013）。③上述法源涵盖了法律、行政法规、地方政府规章等多个层面，涉及了一般行政行为和特定行政行为（如行政处罚、行政许可、行政强制）。应当说，这些法源能够为我们提供合理的分析样本。值得说明的是，尽管四个地方性规定在适用范围上具有地域局限性，但考虑到我国地方立法具有先行先试的特点，它们提供的本土资源可以为将来全国普适性立法提供地方立法经验，因此，我们能够从中窥探到将来我国《行政程序法》的基本理念或基本架构。因为法律制度是历史形成的，“每一个立法都或多或少地是以往立法史的结晶”。[2] 在框定好法源范围之后，接下来的一个具体问题是如何确定各个法源中有关说明理由制度的法律条文。在回答这个问题之前，需解决一个前提性问题，即说明理由与告知证据事实或法律依据之间是什么关系。行政法学界在论及说明理由制度的内容时，多引用或直接采纳章剑生教授的观点，即说明理由的内容包括合法性理由和正当性