公共应急“一案三制”反思.doc

公共应急“一案三制”反思 经历了 2003年SARS、2005年松花江污染之后， 突发事件信息的瞒报、谎报、迟报等痼疾逐渐成为过 去，现在却以信息发布不统一、不协调这一更加复杂 的形式呈现。 2008年人们对突发事件的关注点实在被“刷新” 得太快，从年初雪灾开始，“3?14”藏独事件、“4?28” 列车事故、手足口疫情、“5?12”汶川地震、“6?28” 瓮安事件，乃至当下的华南水灾，频度之密、级别之 高、类型之繁可谓空前。有报道称，全国人大常委会 已着手研究修改《突发事件应对法》，如果这一计划付 诸实施，将创下我国立法史上的一项记录一一从实施 到修改历时最短的一部法律，《突发事件应对法》去 年11月1日才实施。而修改该法的主要经验事实，无 非主要来自雪灾和地震。因此，如果对雪灾的反思仅 仅因为舆论焦点的转移而戛然停止，使个中教训__ 尤其是这场灾害暴露出来的特有问题未能得到充分总 结，无疑令人遗憾。 应急预案：综合性缺陷与操作性不足的集中暴露 缺乏一定范围内的综合预案，各专项预案间衔接 不畅，是我国应急预案体系的一大软肋。政府的预案 体系由总体预案、专项预案和部门预案构成，其中总 体预案是适用于全部突发事件的一般性规定，可操作 性天生不足；专项预案和部门预案适用于单一突发事 件，其中专项预案一定程度上考虑了各部门在应对一 类突发事件中的协作关系，并未顾及它们在应对多类 并发的突发事件中的协作。年初雪灾恰恰是由气象灾 害引发的多种类、并发式、综合性灾害，交通受阻、 电力中断、人流聚积、农林毁损、食品紧缺、物价不 稳、基础设施损坏，环环相扣。部分灾害还有联动效 应：冰雪凝冻损坏电力设施引起电力中断，电力中断 导致列车受阻，列车受阻又使电煤无法运抵，电煤紧 缺又推迟了电力的恢复，“电力__交通__能源__ 对此类事件的综合方案，各专项预案对并发、连锁灾 害的应对方法也欠缺考虑。随着综合性灾害的日益常 见，如何增强各专项预案的协调性，在此基础上将“单 一版”预案体系升级到“综合版”，已经成为一个迫切 需要解决的问题。广而言之，这一弊端的存在是长期 以来我们在应急管理中片面强调分类应对，而忽略突 发事件关联性、综合性的结果。类似的问题在汶川抗 震中同样存在。 电力”，按倒葫芦浮起瓢。既有的预案体系并无应 电力 ”，按倒葫芦浮起瓢。既有的预案体系并无应 关于预案的另一个担忧，来自于应急预案的无法 执行或执行不力。我国的大多数应急预案在制定后从 未经过演练，“备而不练”的结果只能是“备而无用”。 对未经演练的预案，应急机关当然无法实施甚至不敢 实施 旦实施其效果可能适得其反。只有通过立 法强制规定，所有预案一经制定，必须及时演练和评 估，才能从根本上消灭预案抄袭重复、空洞无物、脱 离实际等种种荒唐现象。 应急体制：基层不作为、国企不能为、民间不知 从何为 法定的应急体制在雪灾中基本能够有效运行，其 经验可以总结为两条：一是分级负责、属地管理、以 块为主的应急体制，基本保证了各地政府能够顺利调 度必需资源用于应对雪灾。特别是从中央到地方各级 党政领导深入一线、靠前指挥的做法，对于实现各种 条块关系的综合协调发挥了不可替代的作用。二是政 府主导、军地协同、社会动员的应急机制，确保了各 种应急力量的迅速集中和高效使用。尽管如此，现有 的应急体制仍在以下方面表现出明显不足： 一是基层政府不作为。基层应急指挥机构的普遍 缺失或运转不灵，是导致某些地方救灾工作不能及时 就地、就近展开的重要原因。雪灾的教训表明，要真 正落实应对法所确立的属地管理原则，地方各级__ 尤其是市、县两级政府必须设置应急指挥机构，并做 到：（1）常态化，保证省级应急综合指挥部和各专项 指挥部、市级应急综合指挥部和重要专项指挥部、县 级应急综合指挥部的常态化设置和运转;（2）专职化， 各级政府应综合权衡、挤出编制，千方百计保证各类 应急指挥部配有专门办公机构和专职工作人员；（3） 实权化，保证各类指挥机构有指挥、协调各种应急资 源的实际权威，特别是要保证垂直管理的部门服从属 地政府应急指挥机构的调度。 二是某些大型国企“不能为”。政府作为应急指挥 枢纽，军队作为突击力量的地位和作用无可置疑。但 对某些突发事件实施专业处置，却绝非政府和军队力 所能及__政府有权力而没技术，军队有勇气而没工 具一一只能依赖经营该行业的大型国企来实施。雪灾 中，电力、能源、运输、电信、物流等企业均能服从 政府调度，表现出高度的社会责任感。但问题的关键 在于，某些企业在应急管理中不仅负有服从、配合义 务，还是实施应急处置的主体，但其采取处置措施所 必需的职权在法律上却无明确依据。以电网为例，电 网企业责无旁贷地承担起抗冰救灾中抢修电力设施的 责任。但许多受损的电力设施身处人迹罕至、无路可 通的崇山