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完美税收授权立法制度 　　改进和完善税收立法工作，是新时期构建更加科学、合理的税法体系的客观需要，也是完善我国社会主义法律体系的必然要求。目前，我国的税收法律制度体系的一个突出的阶段性特征是以税收行政法规为主、税收法律为辅，这由我国现阶段的政治、经济发展现状决定。随着我国税收立法体制的进一步改革和完善，税收法定原则必然要求我们构建一个以税收法律为主、税收行政法规为辅的税收法律体系，以此作为保障纳税人基本权利、规范政府权力的我国税收法律制度体系建设的目标。 　　严格规范税收立法授权 　　当今世界大多数国家都采用了行政机关授权立法制度。即便是在奉行“三权分立”最为典型的美国，也不例外。“在行政程序中，过去制定法律和适用法律的各阶段是分开的，现在则集中在一个单独的行政机关之内。”授权立法即将立法机关的部分立法权授予行政机关行使，行政机关的所行使的立法职权从属于立法机关的固有立法职权，行政机关的立法必须符合立法机关的意志，在立法机关的授权界限内实践立法活动。 　　在我国税收法制建设的过程中，由于立法条件不成熟等原因，立法机关采取赋予最高行政机关有限的税收立法权的方式进行授权立法。根据《立法法》第九条的规定，尚未制定税收法律的，全国人民代表大会及其常委会可以授权国务院先制定税收行政法规。全国人大及其常委会在上世纪80年代在税收立法方面对国务院作了两次授权。第一次是1984年全国人大常委会授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中，拟定有关税收条例草案。第二次是1985年全国人大授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的有关问题制定暂行的规定或者条例。这是一项范围相当广泛的授权，正是根据这一授权，国务院制定了许多税收条例草案，客观上推进了税制改革。 　　税收授权立法产生于上世纪80年代改革开放初期，时值我国正处在从计划经济向有计划的商品经济过渡的转轨时期，税收授权立法使各种税收法律关系能够及时得到法律规范的调整，促进了税法体系的日渐完善，推动了我国财税制度改革，在经济体制改革发展中发挥了重要作用，同时，为全国人大及其常委会制定、补充、修改法律积累了丰富的经验，客观上推动了税收立法工作的发展。但同时，由于对税收授权立法使用不当，缺乏有效的限制监督机制，授权立法也导致了行政权力的恶性膨胀。随着社会主义市场经济体制的逐步完善、中国加入WTO，迫切需要我们适应新形势、新情况，根据《立法法》的规定和税收法定原则的国际通行做法，进一步完善我国的税收立法制度。 　　构建科学完善的税收授权立法制度，应在税收法定主义的指导下，遵守《立法法》的规定，对税收授权立法从实体到程序加以明确规定。 　　（一）以税收法定主义为核心 　　基本或重大经济关系由国家制定的法律予以调整是建设法治国家的必然要求，建立以税收法律为主，税收法规为辅的税法体系，授权立法在税法体系中只能处于辅助地位。要在《税收基本法》中明确划定授权立法范围和法律保留事项，属于严格法律保留事项必须由全国人大及其常委会制定法律，国务院不得以行政法规进行规范，立法机关也不能随意授权。 　　目前我国大量的税收立法仍由国务院根据授权制定的现状，显然有悖于我国建设法制国家的目标。此外，我国目前大多数民商经济类法律规范已经采取了国家制定法律的形式予以确定， 从我国法律体系内部整体的协调性出发，税法作为同国民经济生活各个层面参与主体都密切相关的调整收入分配关系的最重要法律之一，其立法层级整体上滞后于我国民商经济类法律规范的立法进程，迫切需要尽快提高我国税收立法层级，保持法律体系内部的协调与统一。 　　 （二） 明确税收授权立法界限 　　应当根据《立法法》的规定，明确授权的目的、范围和期限，严禁进行空白授权，受权机关对取得的授权不可转授权。税收立法权专属于代议机关是各国宪法确立的基本原则。但税收法定主义在我国宪法中并没有得以肯定和体现，难说我国在宪法中确立了税收法定主义原则。而在实践中，我国最高立法机关全国人大及其常委会根据《宪法》第89条的规定，于1984年、1985年两次授权国务院进行授权立法，国务院根据这两次授权，特别是1985年的范围相当广泛的授权，制定了大量的税收条例草案，使得我国税收制度形成了世界范围内少见的由行政主导的授权立法制，由全国人大及其常委会审议通过的税收法律寥寥无几。应当对1985年全国人大对国务院授权立法的决定根据《立法法》的规定予以撤销。国务院如有必要进行税收授权立法，需重新得到全国人大或全国人大常委会的明确授权，授权须明确、具体，严格禁止空白授权。 　　（三）建立税收立法公开制度 　　在大多数西方国家，纳税人、税务代理人、税务官员和法官都有同等的权利查阅有关某一税法立法背景文件。但在中国，税收立法的背景文件（包括草案）是不对公众公布发表的。政府固然有权将特定涉及机密的信息出