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城乡二元体制下农地三权分置剖析 　　[摘要]随着市场经济迅猛发展，现有的城乡二元制结构成为全面深化改革的掣肘。农地三权分置改革旨在打破原有的城乡二元制结构，在保证农村土地集体所有制的前提下，鼓励经营权有序流转，促进生产要素在城乡间优化配置，推动城乡二元体制向城乡一元体制过渡，从而进一步推动全面深化改革。但由于传统城乡二元体制的限制，三权分置难以有序开展，必须优化上层建筑，建立配套机制，防止土地私有、非粮化和损害农民权益等诸多风险。 　　[关键词]城乡二元体制；三权分置；土地流转 　　[DOI]1013939/jcnkizgsc201621233 　　三权分置改革是深化农村土地制度改革的中枢，将有力推动城乡一体化。一些学者从土地经营权流转的角度研究如何放活土地经营权、引导经营权有序流转，也有学者从合法性、制度创新等角度去探究如何更好地实现三权分置。但以城乡二元体制为依托对农地三权分置改革的研究却较少。本文基于城乡二元体制背景对农地三权分置改革的合理性与创新性进行研究，探究如何更好地借助三权分置的推力促使城乡二元体制向城乡一元体制的转变，并提出相应的政策建议。 　　1城乡二元体制背景下三权分置改革的合理性与创新性随着全面深化改革的不断深入，城乡二元体制已不适应新形势的需要，中央据此提出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”[1]，并主张促进城乡一体化。在城乡二元体制的背景下，原有的两权分置模式已不再适应社会变迁的要求。当前，在坚持农村土地集体所有的前提下，将经营权从承包经营权中分离出来，鼓励农地有序流转，既保护了农民权益，又放活了土地经营权，引导资本、人力、土地等生产要素在城乡之间优化配置，促进城乡一体化发展。因此，城乡二元体制下的农地三权分置改革有其合理性与创新性。 　　11三权分置改革保护农户承包权益，鼓励适度规模经营 　　首先，随着城镇化快速发展，越来越多的农民外出务工。但原有的两权分置使他们难以流转土地，导致部分农民被土地所束缚或者造成农地的荒废，从而一定程度上造成了劳动力、土地资源的浪费。而农地三权分置改革既保留了他们的土地承包权，又允许他们自由流转土地经营权，顺应了农民保护自身承包权益的意愿，也使得土地资源得到合理高效的利用。其次，对于真正愿意留在农村务农的农户而言，两权分置的土地制度使得他们难以扩大经营规模，也就无法从现代农业生产经营中攫取更多利益。在此前提下，三权分置改革强调尊重农民主体意愿，允许土地自由流转，引导农民适度规模经营，培育种植大户、农业企业等新型农业主体，发展规模化、集约化、机械化的现代农业。 　　12三权分置改革促进生产要素的优化配置 　　首先，促进劳动力的优化配置。三权分置改革允许土地经营权的有序流转，一方面使得具有较强农地经营能力的种植能手能够承包更多的土地进行规模化生产；另一方面对于农地经营能力较差的农民能够流转土地经营权，进入收入更高的城市工作。其次，促进土地资源的合理高效利用。农地三权分置改革引导土地经营权在农民和新型经营主体之间、农民相互之间有序流转，在市场杠杆的作用下，土地流向效益更高的地方，有益于提高土地资源利用率。再次，有利于资本的优化配置。三权分置改革使得农民有权将土地经营权向金融机构进行抵押融资，赋予农民更多的财产权，为农村经济发展注入了坚实的资本。最后，有益于企业家才能的优化配置。农地三权分置改革鼓励新型农业主体参与到农业经营中来，携带先进技术和管理经验的新型经营主体给农业发展注入新鲜血液，有利于提高农业生产技术水平，加强农业生产能力建设。 　　13三权分置改革有助于统筹城乡发展，促进城乡一体化 　　首先，三权分置改革促进农民城市化。农地三权分置改革极大地解放了生产力，促使农村剩余劳动力转变传统的耕地观念，自发向城市转移，以获取更高的收益；其次，三权分置改革赋予农民更多的财产权。在坚持集体土地所有的前提下，三权分置改革放活土地经营权，使得农民有权进行土地经营权流转和规模化经营，一定程度上增加了农民收入，有利于缩小城乡收入差距；最后，三权分置改革引导城市拉动农村经济增长。农业发展要“尽快转到注重提高质量和效益的集约经营上来”[2]，在新型农业经营主体参与农业生产的过程中，必然需要农村的自然、技术、人才等多种资源来发挥作用，通过城乡之间资源的合理流动和配置，提高农业产业绩效，稳步提升农业综合生产能力，从而带动农村的经济发展，加快城乡一体化进程。 　　2城乡二元体制对三权分置改革的掣肘 　　城乡二元体制最明显的特征表现为城乡之间缺乏人口和资源的流动，也是实现我国农村现代化的最大障碍。当前，城乡分割对立的二元社会经济结构制约着农地三权分置改革的推进，使得城乡差距过大，从而制约了城乡一体化发展，也不利于社会的和谐稳定。 　　21城乡二元体制严重阻碍