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城市土地出让附带公益设施建设利弊剖析及建议 　　在很多地方普遍存在这种情况：政府修建城市广场、道路、水利等公共设施需要资金，开发商从事房地产开发需要城市土地，实行城市土地出让附带公共设施建设，实现政府、开发商互利互惠，各得其所，在城市土地出让实践中经常遇到。本人对这种开发模式利弊作如下分析并提出对策建议。 　　一、利 　　（一）开发商利润空间增大，开发风险降低，有利于推进城市公益设施建设 　　尽管当前房地产市场活跃，房价在政府调控中稳中有升，房地产开发风险小、收益快，利润丰厚，但是并非所有房地产开发都是零风险、高回报、点石成金。在土地市场出让或建筑工程承包竞争残酷的大背景下，单纯的受让土地开发抑或建筑工程承包都是有风险性和不稳定性，尤其是在国家采取紧缩“地根”、“银根”的宏观调控政策期间，增强了抵御风险能力。 　　其一，从土地开发的层面上看。为稳定房价，当前国土部门积极参与房地产市场调控，在坚持国有土地使用权招拍挂出让制度的前提下，积极探索“限房价、竞地价”、“限地价、竞政策性住房面积”、“在商品住宅用地中配建保障性住房”等多种交易形式，地方政府多渠道引导房地产开发企业参与保障性住房建设和棚户区改造，规划部门严守了户型设计和容积率审批关，财税部门调整完善相关税收政策，加强税收征管，金融部门强化差别化住房信贷政策，再加上土地出让过程中，少数房地产开发商缺乏理性，天价受让，开发风险增大。 其二，从单纯的建筑工程承包层面上看。城市公益设施项目无论是政府、政府部门还是市民对建筑工程形体、色泽、质量等要求挑剔甚至苛刻，特别是在财政负担的城市建设资金捉襟见肘窘境下，对建筑工程承包商来讲，利润空间微薄，风险大，市政工程建设与土地联姻后，两者优劣互补，开发风险降低。 　　（二）有利于缩短招标周期，确保公益设施及早投入使用 　　城市土地出让附带公益设施建设打捆拍卖或招标、挂牌，两次招标一次完成，缩短了行政审批、宣传策划、招标公告、竞标评比工作周期，有利于优化建设环境，降低了行政成本，促进公益设施项目早施工、早建成、早受益。 　　（三）有利于调动开发商再规划能力，优化公益设施建设方案 　　开发商开发土地的目的很简单，即追求开发利润的最大化。为实现这个目标，开发商们总是千方百计在规划、建设施工、材料类比等方面找窍门、寻捷径，力求费省效宏并做到政府和公众满意，城市土地拍卖附带公益设施建设，建设开发环境相对优越，创意空间增大，有助于调动开发商再规划的积极性和创造性，有效地整合土地利用和城市建设规划资源，弥补政府规划的不足。 　　二、弊 　　（一）城市土地拍卖附带公益设施建设，政府对土地收益估价难度增大，土地资产真实价值难以显现 　　城市土地拍卖附带公益设施建设，类似于“生地”出让。首先，由于公益设施不配套、建设条件欠成熟、区位优势不凸出，土地的极差地租难以充分彰显，影响了土地资产价值实现；其次，政府土地行政主管部门对土地出让底价的叛断，受市场公益设施建设成本和开发土地成熟牵制，评估的可比性减弱，抑或是经验丰富的估价机构也很难作出拟供土地较为准确的价值估价；第三，作为竞价者，在受让土地前，同样对开发土地价值及回报风险心存疑惑，畏首畏脚，不敢贸然行事；第四，城市土地拍卖附带公益设施建设，比单纯的土地开发周期长，开发过程中，不确定因素很多，影响开发信心和投资收益评估。因此，城市土地拍卖与公益设施建设打捆，地方政府要承担土地收益流失的风险。 　　（二）土地出让后期管理难度增大，难以保证设计的建设质量要求 　　完成城市土地拍卖附带公益设施建设全程工作，至少涉及到政府三个职能部门的工作：首先是土地行政管理部门，土地出让方案的制作和实施、出让金的收取和解缴、对受让方履行合同的监督和管理等等。土地行政主管部门单位，是法律层面上的当事人，同时也是执法者、服务机关；其次是规划行政主管部门，建筑容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度、建筑风格设计等等检查和监督，规划行政主管部门是主体单位，在独立执法的同时，还需要借助土地出让合同约束进行跟踪监察；再就是建设行政主管部门，市政公益设施建设的施工管理、质量监督、工程验收等直接与开发商发生关系并代表政府实施一线监察的，建设主管部门首当其冲，同时还要承担施工设计变更认证、采购材料确认、增减工程费用结算等具体事务性工作任务。 　　（三）开发资金调度难度增大，一旦资金断链，将造成建设工程搁浅，影响城市功能的完善配套 　　和单纯的土地开发和建筑工程承包比较，土地出让附带公益建设，开发商需要的投入资金量要大得多，动辄上千万、数千万甚至过亿，且资金调度和使用时间集中，回收周期较长。这不能不说对开发商是一次严峻的考验，如果开发商资产实力强大，家底积蓄丰厚，信誉度高，银行很支持，资金调度成功，则工程如期的投资回收效果；如果弄好同建设资金主寄希望于