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《行政事业单位内部控制规范》实施障碍与对策探研-行政管理 《行政事业单位内部控制规范》实施障碍与对策探研 阳德盛李庚升 （湘潭职业技术学院湖南·湘潭；湘潭市财政局湖南·湘潭） 摘要：《行政事业单位内部控制规范（试行）》已正式施行一年多，但在很多地方仍缺乏实质性的进展，作者在调查的基础上，对行政事业单位内控制度体系难以建立与实施的障碍进行了分析，并就内控制度体系建立与实施的对策进行研究和探讨，从实践角度丰富了内部控制的相关研究体系。 关键词 ：行政事业单位；内部控制；预算；内控；信息化 《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》）已正式施行一年多，内控专题培训班在湘潭先后举办了多期。但据笔者对湘潭部分行政事业单位调查走访，绝大多数行政事业单位并未就本单位内部控制制度的制订与实施有实质性的进展，只是象征性开会传达或培训。至于重新针对单位业务特点进行梳理，查找关键控制点，制定控制措施制度，并建立有效的机制来保障制度的执行，是绝大多数行政事业单位尚未考虑或无从下手的事情。 一、行政事业单位内控制度体系难以建立与实施的障碍分析 (1)内部控制环境障碍。相比企业，行政事业单位内部控制环境障碍突出表现在以下两方面。 一方面是内控意识严重缺失，敷衍应付心态占上风。主要原因是内生动力天然不足，建立内控体系难度大。许多单位的负责人对内部控制的重要性和现实意义认识不够。大部分受访者主观认为本单位或行业原有的一些制度就是内部控制规范，不用再设计或者认为内部控制就是简单的会计控制，缺乏全员参与、全面控制的观念。究其原因，《内控规范》能成为防范和管控经济业务风险和维护社会公共利益的保护制度，但它并不能给单位带来实际利益。相对于企业以实现利润最大化为目标，具有强烈的实施内部控制的内生动力，行政事业单位内部控制实施目标则具有明显的非盈利的公共属性，且内生动力天然不足，建立内控体系难度大，前期工作繁重，牵一发而动全局。要施行《内控规范》，必须先建立适合单位实际情况的内部控制体系。一要建立内部控制组织，由内部控制部门牵头全面梳理单位各类经济活动的业务流程，明确关键控制点，系统分析各种风险，确定风险点，选择风险应对策略。二要建立健全内部监督制度，对内部控制实施情况进行内部监督检查和自我评价。这些工作都需要在长时间调研与分析的基础上、在各方专家的指导及全员努力下才能完成，要覆盖单位的各种业务和事项，涉及各个部门、每个岗位，要实现全过程、全员性控制，工作量大、难度要求高。 另一方面是内部控制组织架构缺失，内控专业人才匮乏。一是绝大部分行政事业单位根本没有建立内部控制的职能机构，对于单位的内部控制仅仅限于财务的会计控制。二是决策、执行、监督相互分离相互制约的内部控制组织架构缺失。行政事业单位在实际工作中，基于编制有限、人手紧张等原因，许多单位都有不合理不合法的兼岗现象，调查中多家单位存在不相容职务未相分离现象，如采购与验收为同一人，出纳由内勤、档案保管等人员兼任，甚至有的单位出纳兼记账等等。三是内部控制专业人才匮乏，由于编制、认识等问题的存在，行政事业单位普遍缺乏内部控制体系设计、执行和评估专业人才。 (2)预算、财务体系障碍。“以预算管理为主线，以资金管控为核心”是《内控规范》的创新。但调查发现：预算控制在单位内部走过堂，财务体系不健全很普遍。调查显示，绝大多数行政事业单位内部并没有严格的预算编制、审批、执行与评价程序。有些单位，预算仅仅是财务部门或预算编制人员根据上级下达的控制数随意分配，缺乏业务部门人员参与，势必导致预算编制缺乏科学性、准确性、可行性，对资金的控制缺乏预见性，严重削弱了预算的约束效果。而在预算执行中，财务部门极少甚至从不与业务部门就预算执行情况进行沟通，导致部门预算流于形式；预算绩效评价更是普遍缺失。预算控制在单位内部成为空话。财务体系在单位内部控制中居于核心地位。但调查显示，行政事业单位财会人员整体业务素质不高，会计基础工作薄弱，内控制度架构困难。相较于企业，行政事业单位财会人员学历、职称较低，不少会计“半路出家”，未经专业教育培训，更因行政事业单位的特殊性，人员几乎无流动性，缺乏学习压力，专业难有提升，因此，账务混乱、账账不符、账实不符的现象很普遍。调查中有一家单位，一栋办公楼4年前已竣工，但一直未转固定资产，而与此栋办公楼建设相关的在建工程、往来等账户十多个，有的多头或交叉挂账与平账，还有些往来实际上不存在了，却未平账，问为什么，会计根本回答不上。类似现象在调查中较为普遍，如果连账务都混乱不清，何谈会计监督与控制，更不用说内部控制体系的建立与实施。 (3)信息沟通障碍。信息不透明，沟通渠道不畅