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完美行政管理体制 提高行政效率 　　摘 要 当前我国的行政管理体制改革严重滞后,党的十七大明确提出加快行政管理体制改革。同时,强调要优化结构。当前深入研究优化行政组织结构、深化行政管理体制改革已是刻不容缓、不可回避的问题。 关键词 行政管理体制 改革 探讨 　　中图分类号:D035.5文献标识码:A 　　 　　政府职能,亦即行政职能,包括运行性职能和基本职能两部分,是整个政府建构的基石,也是整个政府运作的源头和依据。行政职能的认知、梳理、规划、确立、设定和配置将基本决定后续整个行政管理的基本形态。行政编制、行政人员、行政权力、行政关系、行政资源、行政规范、行政文化、行政过程、行政行为、行政结果与行政效率等等都将因此而定。行政职能问题是引发政府结构和政府行为等等方面突出问题的主要根源所在。 　　行政改革、政府管理创新和政府自身建设的最大任务和主要困难就在这里, 其实质就是为了搞清楚哪些行政事务和职责范围是否过时多余、多少得体、分合适当、有益效能,或者是否被忽视了、疏忽了而尚存弱项与空白;并且据此研究制定出治理单个问题的专方和综合考虑的总略,积极推进包括祛除不适宜者、增强职能更科学合理定位、确保行政构成和规模更科学合理、灵敏高效等在内的调整与变化,最终打造出一个科学合理、互补协调的横向行政权能体系、基本行政构成和行政目标模式。其中的行政目标模式内含两层要义:(1)反映总体行政性质和目标的一般目标模式,通用于各个行政领域、各个行政任务;(2)体现具体领域的具体性质与目标的特定目标模式, 特适于该行政领域各行政层面。这些都为整个行政管理提供实在的行政目标与方向。 　　2003 年非典以前,行政管理几乎没有把危机事务纳入视野;非典之后,我们开始重视危机管理了,但却基本上只局限于应急管理,而忽视了严重的常规事务。对于这种复杂的特别公共事务也缺乏必要的科学研究, 更缺乏从政府管理的角度进行科学、系统的研究,未能从科学上提供完善基本行政职能的有力参考。事实上, 危机事务是可以用如影随形来形容的日常事务,既包括严重的紧急事务、特别是重特大突发事件,也包括严重的常规事务。紧急事务除严重者而与危机重合外,还有普通紧急事务,比如消防、医疗急救、交通事故等等却不属于危机事务。这些特点决定了危机管理和应急管理既存在重合、又存在分立的情况。但是,这一基本原理尚未得到重视。 　　目前全国上下推行的政府绩效管理,基本上都只重在指标设计和标准设定, 然后就认为有了一套考评工具,也就是实现了政府绩效考评。不用说已经存在前述两个大问题, 单就假定这些考评工具是科学有效的,也还存在一个重大缺陷,即基本忽略了绩效信息的收集、处理与保存这一绝对前提。这一步是基础性的管理工作,就如其他大多数基础性事物一样, 都得不到应有的重视。所以, 这样按原本就有背绩效管理精神和原则的习惯做法做下来的所谓绩效管理―――实质是徒有其形的行政考评,就完全泡沫化了。 　　目前所做的政府绩效管理探索,虽然也部分注意行政成本问题, 但基本上是不知道和忽略了搞政府绩效管理的根本原由与实质,从外国成功经验来看, 政府绩效管理就是从绩效预算开始, 从抓好公共财政划拨与公共资源配置起步,然后再逐步推进到各部门、各环节、各个体、各行为来抓绩效的。可以说,脱离这一点,绩效管理无非是玩玩花样而已, 实际则没有任何意义或价值。可目前我国的许多绩效管理探索都不知道这一点,更不用说能够自觉做到了。 　　行政效率低下,政府管理机关不能输出有效服务,使行政机关饱受诟病;但行政机关在行政执法过程中也深感力不从心,疲于应付。以需要对奶粉事件负责的质量管理部门来论,笔者熟悉的一个县的质量监督人员配备一般为20人左右,能深入基层进行工作的则又少之又少。 　　无论是发现了执法不当甚至错误,还是群众有正确合理的诉求,也无论是发现新问题、新方向,还是已经获得新思路、新对策,甚至即使是看到非常重大而紧迫的大事、只争朝夕的机遇、不能拖延的急事,都会由于程序繁复漫长而有所耽搁,甚至完全耽误而痛失机遇。至于行政相对人提出的什么意见,则更是爱理不理、多一事不如少一事,即使全耽搁了也无所谓,因为他们无论走行政复议还是行政仲裁乃至行政诉讼都不可怕,最终能赢得胜局者基本上不是他们,而只能是行政主体。所以,行政救济途径不畅,政府公信力不高,群众对行政主体反感而无奈,潜伏巨大危险。 　　如果说国家是权力的集中,那么个人的集合便是社会。但是社会在我国历史传统及建国后的相当一定时期是依附于国家而存在,缺乏其主体地位。由于社会功能缺位,国家(权力体现者)与个人(权利主体)的二元格局中缺乏有效的协调与缓冲地带,这也使权力与权利关系中呈现出“大国小民”的现象:国家权力过于集中,功能过于强大,这种体制要么导致专制政府、警察国家,要么导致全能性