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水土保持设施补偿费制度剖析 　　摘要：水土保持设施补偿费制度的建立和实施，在保护土壤资源和土地生产力等方面发挥了积极作用。考察了该制度的国家和地方立法现状并分析总结了地方相关立法及实践的经验，论证了我国现行水土保持设施补偿费法律制度的必要性，提出完善该制度立法的对策性建议。 　　关键词：水土保持维护性补偿；水土保持设施；水土保持设施补偿费 　　中图分类号：D922.321　文献标识码：A　文章编号：1671-0169(2010)01-0074-07 　　 　　在广泛意义上，我国水土保持的整体工作都可以纳入生态补偿的大框架内，但这不是本文所讨论的水土保持生态补偿的应有意图。本文的原意是在相对狭隘的意义上――如国外所论的“支付生态系统服务功能(Payment for Ecosystem Services)”的意义上，讨论水土保持的生态补偿的立法问题。承此意图，对此问题的研究视野不泛及我国水土保持的一般制度和措施，而是从分析现行立法所指引、并在实践中广泛实施的“水土保持设施补偿费”和“水土流失治理费”制度(即实践中通说的“两费”制度)的立法分析为切入点，并从“两费”制度拓展开去，对我国水土保持生态补偿立法的整体框架进行理论探索。 　　水土保持“两费”制度的立法渊源是《中华人民共和国水土保持法》(1991年，以下简称《水土保持法》)和国务院颁布的《中华人民共和国水土保持法实施条例》(1993年，以下简称《水土保持法实施条例》)。随后多数省、市、自治区先后出台了地方的“两费”收缴标准和使用管理办法，我国现行的水土保持生态补偿法律制度和政策体系基本上建立起来。实践证明，“两费”制度的实施对我国水土保持事业发挥了积极作用。“两费”制度的实施，对提高开发建设者的水土保持意识，规范开发建设行为，约束建设项目对水土资源的肆意扰动和破坏，减少耕地占用和植被破坏，控制人为水土流失产生了非常积极的作用。然而，从国家和地方立法现状及法律实施的角度探悉，该制度有待完善。 　　时值水利部和国务院法制办正在着手我国《水土保持法》的修订工作。，国务院有关部门也在加紧研究和出台有关生态补偿的综合政策。。本文考察了我国现行水土保持“水土保持设施补偿费，’制度的法律依据、立法现状、法律实践中存在的主要问题，并提出相应对策建议，以期对国家立法和政策的完善有所助益。 　　 　　一、“水土保持设施补偿费” 　　制度的国家立法状况 　　 　　水土保持设施补偿费制度和水土流失治理费制度实质上分别是对水土生态环境开展的维护性补偿和治理性补偿的问题。从实践的角度看，水土保持设施补偿费是指单位或个人在从事自然资源开发和生产建设活动中，破坏地形、地貌以及其他水土保持设施(包括工程措施和生物措施)，损害了自然环境的相对稳定性，导致原有的水土保持功能降低或丧失，由水行政主管部门代表政府向责任主体征收的一种补偿性质的费用。在性质上属于一种行政事业性收费。 　　1991年6月29日颁布的《水土保持法》和1993年颁布的《水土保持法实施条例》是关于水土保持设施的保护和管理的立法渊源。但是这两个国家立法是否为“水土保持设施补偿费”制度的地方立法和实践活动提供了充分、合理的立法依据?这还需要解释学上的进一步分析。 　　(一)《水土保持法》的有关规定 　　《水土保持法》涉及“水土保持设施”的法律条文有两条。第19条规定，建设项目单位(包括乡镇集体矿山企业和个体申请采矿项目)在编制环境影响报告书时要包括县级以上水行政主管部门同意的水土保持方案，方可申请办理采矿批准手续；建设项目中的水土保持设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。《水土保持法》的立法原意很明显，在于将水土保持设施与水土保持方案紧密相连，将水土保持设施设计为水土保持方案的重要组成部分，而水土保持方案则是水土保持两个核心法律制度――水土保持“环境影响评价”和“三同时”制度的重要环节和主要内容。如此四项措施环环相扣，构成保障水土环境的有效的制度体系。第28条规定，在水土流失地区建设的水土保持设施和种植的林草，由县级以上人民政府组织有关部门检查验收，并应当加强管理和保护。此条规定，被视为“水土保持设施补偿”或“水土保护设施补偿费”的法律依据。但不难看出，该条对管理和保护“水土保持设施”的义务进行了规定，并没有对“水土保持设施补偿”或“水土保护设施补偿费”作出直接规定，因此，水土生态功能维护性补偿制度缺乏强有力的国家基本法支撑。 　　(二)《水土保持法实施条例》的有关规定 　　1993年国务院颁布的《水土保持法实施条例》关于“水土保持设施”的条文主要有如下规定。第二章“预防”中第14条规定：建设项目环境影响报告书中的水土保持方案，必须先经水行政主管部门审查同意；乡镇集体矿山企业和个体申请采矿，必须填