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整体性治理：梳理、反思与趋势-行政管理 整体性治理：梳理、反思与趋势 史云贵，周荃 （四川大学，四川成都610064） 摘要：整体性治理视角的出发点是破解新公共管理出现的“碎片化”问题；核心内容是协调与整合。在理论上和实践中，整体性治理暴露出不少问题：重返官僚制带来的问题；整体性治理与其所依赖的组织基础间有张力；政府内部协调与整合困难重重；治理责任的归属困境；等等。整体性治理需要以合作治理的理念为引导，应通过整合政府公共服务的内容，而不是简单的部门整合，以实现公共服务的无缝隙供给。 关键词 ：整体性治理；新公共管理；合作治理；碎片化 中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：１００８－７１６８（２０14）０5－0003－06 收稿日期：2014.07.08 基金项目：国家社科基金重点项目“社会质量与社会主义和谐社会建设”（11AZD086）；国家社科基金一般项目“城乡结合部社会管理路径创新研究”（13BZZ036）。 作者简介：史云贵（1971-），男，江苏铜山人，四川大学公共管理学院教授，博士生导师； 周荃（1990-），女，江苏铜山人，四川大学公共管理学院硕士生。 20世纪90年代后，随着新公共管理运动进入后新公共管理阶段，国内外学术界在对新公共管理运动反思、批判与回应的过程中提出了一些新的治理模式，其中整体性治理就是比较有影响的一种，对国内外政府改革的理论与实践产生了重要影响。作为一种还处于成长阶段的治理理论，对整体性治理理论与实践进行总结与反思无疑有着重要的理论价值和现实意义。 一、西方整体性治理的知识性梳理 整体性治理理论是在新公共管理运动走向衰微而新信息技术的发展为政府治理创新提供可能的背景下出现的。根据希克斯的定义，整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式[1]。整体性治理理论提出的出发点就是运用现代信息技术拆除部门之间的藩篱，通过整合公共服务的供给部门，实现对新公共管理“碎片化”治理的战略性回应。从“问题-对策”导向出发，整体性治理理论也提出了实现整体性治理的关键环节——协调与整合，这使得整体性治理理论的视角最终又重新落到这两个公共管理领域的传统核心问题上面。此外，希克斯在2004年将整体性治理中“协调”与“整合”两个阶段内容发展为“协调”、“整合”、“逐渐紧密与相互涉入”三个阶段，并认为较整合而言，“逐渐紧密与相互涉入”是更为深层次的阶段，凸显了合作模式的紧密、合作阶段的深入以及合作结构的稳定。 （一）破解“碎片化”：整体性治理视角的出发点 首先，整体性治理视角的出发点是对新公共管理带来的“碎片化”现象进行战略回应。新公共管理的“碎片化”产生了诸如转嫁、项目和目标冲突、重复浪费、缺乏沟通和各自为政、服务质量差等问题[2]（p.48）。在过去二十多年里，无论是在学术界还是在政府治理领域，一度占主导地位的新公共管理运动已走向崩溃。尽管在当前公共行政实践中，新公共管理的一些理念和技术还能在当前的政府治理中有所体现，但作为一种主导性的政府治理模式，新公共管理已在备受争议中失去昔日光彩，在政府治理实践中日渐式微。整体性治理正是针对新公共管理产生的“碎片化”问题而被提出的，试图从整体主义视角破解新公共管理运动带来的政府治理碎片化问题。 其次，现代信息技术的发展让整体性治理成为现实。信息技术的发展一直是政府治理创新的重要驱动力，政府信息管理技术成为当代公共服务系统日益走向理性化、现代化的重要前提。新公共管理运动自20世纪90年代以来走向衰微，一度盛行的政府治理模式渐被革新与替代，一个重要原因就在于信息技术的发展要求政府部门从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。也正是因为这一原因，推崇整体性治理的学者们认为，信息技术的迅猛发展把盛极一时的新公共管理运动远远地抛到后面去了。整体性治理理论认为，当下信息技术的发展为整体性治理提供了技术保障，而信息技术的进步使得政府内部的协调与整合在现代科层制之下会更有效率，这也使得修正因新公共管理运动带来的碎片化问题可以从可能变为现实。 最后，整体性治理仍以官僚制（科层制）为基础，以期通过发达的信息技术改造现有的官僚制结构，打破政府部门间条块分割的现状，从而实现各部门间的紧密合作。登力维认为信息技术运作的官僚制是整体性政府的组织基础，希克斯笔下的整体性治理也是以完善官僚制为基础的。 （二）协调与整合：整体性治理的基本内容 协调与整合是整体性治理的两个核心概念，也是整体性治理的最基本内容。协调