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浅述当代中国公共政策执行偏差及其矫正 　　【摘 要】公共政策执行在整个政策系统中具有至关重要的地位和作用。然而，由于各种主客观因素的影响，公共政策在执行过程中往往容易出现偏差，严重影响了政策目标的有效实现。因而，应提高政策执行人员的素质，建立政策监督体系，健全信息反馈系统，加强公共政策执行的制度创新。 　　【关键词】公共政策；执行偏差；原因；防治对策 　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-8283(2009)03-0225-02 　　 　　江泽民同志说：“政策的制定与执行是相互联系的统一过程，制定政策只是事情的一半，更重要的一半在于执行政策，执行得不好，再好的政策也会落空，而且会损害党的声誉。”我国在社会主义法律体系不断完善的情况下，必须加强公共政策的执行，并对其实行有效的监督，防止执行偏差。 　　 　　1 公共政策执行偏差概括 　　1.1 公共政策执行偏差的内涵 　　所谓政策执行偏差，是指执行者在实施过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。 　　1.2 公共政策执行偏差的表现形式 　　作为一种妨碍政策目标有效实现的不良情形，公共政策执行偏差的表现形式大致可以概括为以下几种： 　　(1)政策替换：即政策在实施过程中的实质内容与政策原意相背离，但表面相似。尤其在所执行的政策对执行者的既得利益构成威胁时，他们往往会偷梁换柱，制定表面相似但实质相背的政策，替代原有政策加以执行，使上级政策难以得到贯彻落实。 　　(2)政策附加 　　即政策之外附加了不恰当的内容，使政策的调控对象、范围、力度、目标超越了政策原定的要求，从而影响了原有政策目标的实现。“土政策”就是这种政策附加式政策执行的典型形式。 　　(3)政策观望 　　即政策执行主体或因疲于应付具体事务，或担心目标群体的抵抗，或因自身私利受损等原因，导致行动迟缓、思想犹豫、心理矛盾，对政策执行被动消极，左顾右盼，观望中央是否还有政策变动，观望中央是否可以软拖硬抗。这种观望式的政策执行大大降低了政策的执行效率，损害了政府在目标群体中的形象。 　　 　　2 公共政策执行偏差产生的原因 　　公共政策执行偏差表现形式多样，其产生的原因也是复杂的，具体分析起来分为两大方面： 　　2.1 主观原因 　　2.1.1 政策执行者因素 　　政策执行者导致公共政策执行偏差可以从以下三个方面来认识： 　　(1)政策执行人员的个人文化素质偏低导致对政策认知的偏差。对所执行政策的价值、功能或作用缺乏正确的认知，特别是对那些具有长远利益的政策的价值没有充分的认识。 　　(2) 政策执行人员由于利益驱使导致角色错位。作为现实的人，政府官员不可能都完全成为行政道德和行政规范的完美化身，他们往往会处在角色冲突之中。 　　( 3)政策执行人员的方法欠妥导致执行偏差。 　　在现实政策执行过程中，有的政策执行人员简单粗暴、武断专行，结果影响了作为目标团体的广大民众的情绪，破坏了干群关系，妨碍了政策的有效执行；有的只讲原则性，不讲灵活性，执行政策时无视差异，千篇一律，使政策难以有效地实现其价值，违背了政策制定的初衷；有的则不重视政策宣传，不能为目标团体提供充分的认知机会，使他们心理上缺乏准备，这同样不利于政策的顺利实施。 　　2.1.2 执行机构的管理缺陷也会导致执行偏差 　　管理缺陷主要表现为： 　　(1)组织结构不合理。组织结构是一个组织的组成部分及其相互之间所确立的关系的形式，它决定组织的职权分配形式和功能机制。结构不合理主要表现为机构重叠，职能交叉；结构不当，功能不全；人员结构不合理，素质不高；中央与地方职责不清，机构设置层层对口。 　　(2)执行机构中沟通和协调困难。有效的沟通与协调，有利于统一组织内部各成员思想和行为，形成组织内聚力和政策执行力；减少组织内耗，实现组织结构的优化。如果执行机构中沟通和协调困难，就容易造成在政策执行中思想分歧，行动异步，“各吹各的号，各唱各的调”，产生执行偏差。 　　(3)政策关系处理不当。政策执行是一项复杂的系统工程，某些关系处理不当，同样可能产生政策执行偏差。政策关系主要有政策的原则性和灵活性的关系；政策执行中的进取性和可行性的关系；政策执行中鼓励性与督导性的关系等。 　　2.2 客观原因 　　2.2.1 政策质量优劣导致执行偏差 　　政策质量低劣是指政策制定不能准确地针对政策问题，不能及时有效地解决相应的社会问题。 　　2.2.2 政策环境的变化，给政策执行增加了复杂性和困难 　　政策制定时的环境和执行时的环境往往有区别，它们的区别有时还是相当大的。虽然在制定政策时对政策环境的复杂趋势会作些预测，但是这种预测在时间上的深度、空间上的广度以及效果上