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转型社会政府审计战略定位一个分析框架 　　摘要：中国经济发展过程是多元利益主体形成的过程，利益主体多元化促使政府职能转型。本文以市场经济下政府职能为分析的出发点，阐述了我国转型社会政府审计三层次战略定位，从而构建了一个转型社会政府审计战略定位的理论框架。 　　关 键 词：转型社会；利益主体多元化；政府职能；政府审计；战略定位 　　中图分类号:F239.44 文献标识码:A 文章编号:1005-0892(2007)04-0109-06 　　 　　在计划经济向市场经济转轨的过程中，中国出现了经济利益主体多元化的特征。这种新型经济利益关系格局是中国建立社会主义市场经济体制的内在要求,不同主体之间的利益冲突促进了中国经济体制的变迁。本文在系统分析我国转型过程中利益主体多元化的形成及其引发的制度变革要求的基础上，以市场经济体制下政府职能定位为分析的出发点，阐述我国转型社会政府审计三层次战略定位，试图构建一个转型社会政府审计战略定位的理论框架。 　　 　　一、中国社会转型中的分权与经济利益主体多元化 　　 　　在中国的经济体制改革过程中，中央政府分权让利，地方政府成为相对独立的经济主体。在地方政府的推动下，外资、民营企业实力不断壮大，国有企业则在“抓大放小”过程中竞争力得到提升。这种多元利益主体格局提供了一个有效的激励机制,对中国经济的发展起到巨大推动作用。 　　1. 中央政府放权，地方政府成为相对独立的经济主体。在传统计划经济体制下,我国实行统收统支的财政体制，国民经济为一个大工厂。中央政府作为一个超级的利益主体，它代表整个社会维持这个大工厂的运转，地方政府只是执行中央政府的决策，没有实现自身利益的手段和途径。由此，地方政府官员所追求的效用函数，如津贴、权势、声誉等只与预算规模正相关，地方政府缺乏发展本地经济的主动性。他们首要目标就是通过与中央政府讨价还价不断扩大预算规模，膨胀行政机构。[1] 　　实行市场取向改革以后，中央政府开始分权让利，地方政府的目标函数发生了重要的变化。特别是实行“分灶吃饭”和“国税地税分离”的财税体制后，地方政府的预算规模主要取决于两个因素：一是与本地经济发展水平相联系的财政收入规模；二是中央和地方分享财政收入的比例。由于分享比例经过与中央政府一对一谈判已预先确定，所以地方政府可支配财政预算规模直接与本地社会总产出水平正相关。当地方政府以预先确定的比例包干财政收支时，它就不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织，而从一个传统的中央政府政策的执行机构转变为一个推动地方经济发展的决策机构，成为一个具有独立经济利益目标的经济组织。 　　2. 地方政府推动，外资、民营等多种经济得到强有力发展。地方政府可支配的财政收入来源于本地区的经济增量，而经济增量最大化目标依赖于本地企业利润最大化目标的实现。地方政府官员们职位的升迁、权力的稳定性、对资源的支配力及灰色收入等等都与本地区经济发展水平息息相关。因此，地方政府官员有绝对的动力推动本地经济的扩张和效率的提高，他们成为具有类似企业家创新精神的“政治企业家”①。 　　如何推动本地经济的扩张和发展？在市场取向的改革过程中能否不失时机地利用制度创新机会是实现本地制度性经济增长的关键。[2]招商引资，吸收外资的流入是地方政府最普遍、最直接、最快捷的做法。经济利益独立化后的地方政府通过制度创新营造一个有利于本地经济发展的环境。地方政府除了向上级要政策，创办经济特区、经济技术开发区等，自己还通过税收、土地、水电等方面的优惠和便利而营造一个良好的投资环境，并且通过明确微观主体的投资收益预期来激励企业创造更多的生产性利润，从而扩大地方政府的剩余分享额。在地方政府强力推动和保护下，个体、私营和外商投资企业等多种经济实体得到快速发展，其发展速度超过了原有国有企业和集体企业，同时这也为国有和集体经济的改制创造了条件。 　　在计划经济向市场经济转型过程中，自上而下的政府主导型经济体制改革导致经济利益主体多元化的产生，国有企业、集体企业、私营企业与外资企业等经济利益主体成为当地经济发展的主导动力（如图 1）。 　　 　　 　　二、多元利益主体格局推动市场经济体制改革 　　 　　地方政府充分利用多元利益主体发展经济的冲动，成功地解决了中国经济发展的动力制度安排问题。但是，市场经济是个性化经济。当多元利益主体经济实力不断壮大后，他们有向政府诉求经济的自由与政策的民主要求。政府受到责任的约束，其行为和行政方式发生了改变，政府积极创建与民众多边沟通的渠道，以维系政府与民众的和谐关系（如图2）。 　　 　　注：多元利益主体与地方政府之间是一种直接接触对话的关系，图中使用实线表示，而多元利益主体与中央政府之间更多的是一种间接接触（如通过地方政府、媒体等）的关系，所以图中使用虚线