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城乡一体化过程中农村土地管理制度的改革与思考 城乡一体化是城市化发展的一个新阶段，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。 一、国土部门所做的主要工作 当前，我市正处于加快现代化进程的重要时期，各地都在加大力度推进城乡一体化建设，国土部门也在积极探索，充分发挥政策的引导作用，不断规范行政行为，以耕地保护为目标，以“万顷良田建设工程”为突破口，以城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩为抓手，整合土地资源，统筹城乡发展。 “万顷良田建设工程”是今年市政府六十项重点工程之一，首批工程涉及金坛、溧阳、武进、新北四个区，项目总面积7.07万亩。共涉及8个镇、26个行政村，项目实施完成后，可新增耕地7153亩，置换城乡建设用地5092亩，建成高标准农田63146亩。全市已投入“万顷良田建设工程”资金5.2亿元;今年全市实施城乡建设用地挂钩项目245个，通过挂钩政策将建成标准良田1万余亩，新增耕地面积达1万亩左右;今年共完成占补平衡项目108个，建设标准良田2万亩，其中新增耕地面积超过1万亩。为全市的建设用地报批提供占补平衡方案。 “万顷良田建设工程”事关全市城乡一体化进展，事关土地资源的高效合理利用，事关农业现代化和农村改革的深化。在工程的实施过程中，得到了各级政府的大力支持，工作进展较为顺利，各地在无任何经验的前提下，通过前期认真调查、反复论证，坚持科学规划，合理选址的原则；坚持以人为本，利益兼顾的原则，不断制定和调整有关政策，在拆迁政策、政策整合、产业布局等方面作了积极的探索，也积累了一定的经验，为后期的发展奠定了良好的基础。 二、项目实施中存在的问题 万顷良田建设工程是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。由于“万顷良田建设工程”工作是一项全新的工作，在全国、全省既无经验可借签，又无方案可查询，除了省厅关于万顷良田建设工程试点工作的文件之外，无完整的资料可查，致使该项工作只能是在相关政策的依据下，各地在遵循“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”的原则前提下边学习、边实践、边推进。 1.政策的局限性 一是万顷良田项目实施后，面临着大面积新增耕地土地权属如何调整的问题。新增加的耕地可能出现跨行政区域的问题，这就带来一个土地所有权的再调整问题，而项目区内农民退出宅基地后到集中居住点居住，其中涉及到宅基地跨村组流转问题，宅基地跨集体经济组织流转在现有的法律法规中是被禁止的。二是万顷良田实施后在土地流转方向上政策与现实有差异。万顷良田的建设范围必需是基本农田，而国土资发【2003】388号文规定：不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖。种植大户、合作组织、农业企业对整治形成的标准良田热衷于发展花卉苗木、水产养殖、工厂化畜牧养殖等现代规模高效农业，这与基本农田保护区土地利用要求不相适应。 2.规划缺乏前瞻性 万顷良田项目实施的主体是各级政府，但方案的编制却是委托有资质的中介机构承担的，由于编制单位对项目区的情况不十分了解，对项目区所在地的社会经济发展、人文资源环境、相关配套政策等掌握的不够全面，致使所编制的规划缺乏系统性、长远性，往往只考虑了万顷良田的规模性、积聚性，与相关专业部门的规划衔接不够全，对地方产业特色定位不够准。 3.项目所需资金得不到有效保障 万顷良田实施的时间跨度长，工作难度大，资金投入量大，仅一期工程中武进需投入8.5亿元；溧阳需投入2.2亿元；新北需投入14亿元；金坛需投入1.6亿元，市政府准备化五年时间，完成实施项目达30万亩的任务。当前各级政府的财力都十分有限，政府要办的实事很多，需投资的项目也很多，如此量大的资金仅靠政府的财政是很难支撑的，需要更多渠道的资金参与，才能保证项目的顺利推进。 4.农民生活保障资金缺少保障措施 通过对项目区内农村居民点整村庄向城市或重点乡镇迁建，一方面可以加快城镇化步伐，有效聚集市场需求与公共服务资源，另一方面可以减少农村居民点重复拆迁，以及居民点点状分散对路、水、电、综合服务设施等公共服务资源的浪费。项目实施后