福利治理、政策执行和社会政策目标定位.PDFVIP

福利治理、政策执行 与社会政策目标定位∗ ———基于Ｎ村低保的考察 李迎生　 李泉然　 袁小平 提要：学界对于社会政策目标定位偏差的解释形成了技术视角、体制 视角、利益视角和环境视角等研究角度。 本文立足环境视角并借鉴其他视 角的相关成果，通过对Ｎ村农村低保实施过程的深度考察，运用福利治理 的分析框架，阐释了中国转型期乡土社会农村低保的运作过程，揭示了政 策目标定位偏差发生的逻辑。 研究发现，基层福利治理是导致农村低保目 标定位偏差的深层原因，治理理念、治理目标、治理关系与治理过程构成的 基层福利治理结构与机制导致了“上有政策，下有对策”的政策变通。 进 而，本研究探讨了基层福利治理与所嵌入的乡土社会环境的关系，揭示了 受后者约制的乡土福利治理的特征。 关键词：社会政策　 目标定位　 偏差　 农村低保　 福利治理 一、问题的提出与文献述评 自２００７年国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的 通知》（国发〔２００７〕１９ 号）以来，我国农村的最低生活保障制度（后文 中简称“农村低保”）建设取得了令人瞩目的成就，但各种偏差也屡屡 发生，特别是错保、漏保现象一直颇受诟病。 早在制度实施之初，崔树 义等人对山东省农村低保的调查就显示，６６％的低保对象是由村镇干 部指定的（崔树义等，２００９）。 世界银行发布的一份报告也指出，２００９ ∗　 本文系国家社科基金重点项目“适应经济新常态的本土发展型社会福利理论与制度建 设研究”（１６ＡＳＨ０１５）及中国人民大学“统筹推进世界一流大学和一流学科建设”专项 经费重大项目“社会政策促进社会公平、增进人民福祉的理论与应用研究”（１５ＸＮＬ００６） 的阶段性成果。 感谢匿名审稿人对本文细致、精到的评审，他们的意见和建议对本文的 修改、完善深具建设性。 文责自负。 ４４ 论 文 福利治理、政策执行与社会政策目标定位 年中国农村低保的融入错误（收入高于低保线的人被纳入低保）为 ８６％，排除错误（收入低于低保线的人被排除在低保之外）为８９％。① ② 北京师范大学社会发展与公共政策学院课题组 ２０１０ 年对江西、安 徽、河南、陕西和甘肃等五省３２４个村的９１０７个农户抽样调查发现，超 过７０％的贫困农户无法获得低保救助，同时至少有４３６％的实保户为 非贫困户（韩华为、徐月宾，２０１４）。 随着时间的推移，农村低保制度也 在不断改进、完善之中，但各种“问题保”依然在相当程度上存在。 ２０１３年民政部对全国城乡困难家庭的抽样调查结果显示，有１０９％的 农村困难家庭没有被纳入最低生活保障范围（王杰秀主编，２０１４： ２４２）。 ２０１６年９月，甘肃“杨改兰事件”的发生，将农村低保制度再次 推到了舆论的风口浪尖…… 在社会政策研究中，农村低保中的错保、漏保等偏差现象属于社会 政策目标定位探讨范围。 目标定位被理解为社会福利支出目标指向的 一种方式，有广义和狭义之分（吉尔伯特，２００４：３－４；Ｇｒｏｓｈ，１９９４）。 广 义上，任何社会福利相关受益人的确定都可称为目标定位。 而在狭义 层面，目标定位则是以贫困程度或需求程度为尺度，把福利资源分配给 “最需要或最贫困人群”的过程（Ｂｅｓｌｅｙ ｅｔ ａｌ．，１９９０；Ｇｉｌｂｅｒｔ，２００１）。 其 实质是对救助对象进行资格认定的过程（李迎生、李泉然，２０１５）。 农 村低保中的错保、漏保现象就属于狭义上的目标定位偏差。 对于这一 问题的研究，学术界已积累了较为丰硕的成果。 既有的研究大体上可 概括为四种解释视角：技术视角、体制视角、利益视角和环境视角。 从技术视角看，社会政策目标定位制度设计及社会政策所嵌入的 社会环境两个方面都会存在定位偏差的可能性。 从目标定位操作技术 角度看，家庭经济状况核查制度设计本身存在问题会导致目标定位发 生偏差（ｖａｎ Ｄｉｎｈ ｅｔ ａｌ．，２００９），如贫困线的设定是否合理（Ｓｋｏｕｆｉａｓ ＆ Ｃｏａｄｙ，２００２）、目标定位方法的选择是否恰当（Ｈｏｕｓｓｏｕ ＆ Ｚｅｌｌｅｒ， ２０１２