浅淡监 狱土地纠纷解决途径.docVIP

PAGE PAGE 12 浅淡监狱土地纠纷解决途径 柳州监狱十三监区 梁仁德 随着我国监狱体制改革的不断深入，监狱正面临着不少新情况、新问题，其中监狱土地纠纷是一个比较突出的问题。监狱土地纠纷错综复杂，牵涉方方面面，解决难度极大，极易引发群体性事件，极易诱发社会对监狱的不满情绪。因此探索监狱土地纠纷解决的正确途径，对维护监狱形象具有迫切性，对构建和谐社会具有十分重要意义。 一、监狱土地纠纷产生的根源及特点 监狱土地纠纷，广义上是指公民个人或组织与监狱企业在土地权属明确或不明确的状况下产生的“侵权”或“确权诉求”，其产生的根源既有客观原因，也有主观原因，既有历史因素，也有现实因素，错综复杂，主要根源及特点体现在以下几个方面： （一）改革步伐不断深入，利益格局深刻调整，催生并激发群众诉求，使监狱土地纠纷产生具有必然性和阶段性 监狱土地是上世纪50年代国家为改造罪犯的需要，根据土地政策，从农村划拨出来，或按规定从农村的荒山、荒岭、荒地、荒滩上开垦出来，确定其为国有土地，划归监狱使用。监狱的土地多是不毛之地，而监狱周边农村使用的土地则是土改时政府没收地主、富农的好田、好地和熟地。当时确定监狱使用的国有土地和农村使用的集体所有土地这种格局时，我国已在法律上明确我国的土地性质是“公有制”，即已废除了“祖宗山、祖宗地、祖宗田”等一切性质的土地“私有制”，而监狱土地获得国有土地使用权基本上都具备“三有”：有县级以上政府建场批文，有场界规划图，有较完整的场群划拨土地协议。但是，一方面，随着市场经济体制改革的不断深入，土地价值日益显现，尤其是国家实施农村第二次林权制度改革以来，林权证可以作抵押物贷款，农村群众越来越意识到土地的重要性；另一门面，由于历史原因，监狱农场在获得国有土地使用权时，或因勘界没有精细化、或因年代久远地形地貌已发生变化，原来的界线无法确认。在利益的驱动下，一些村民或村集体不断对监狱使用的土地提出确权诉求。更有甚者，由于法制观念淡薄，以监狱使用的土地是他们的“祖宗山、祖宗地、祖宗田”为由，对监狱农场土地抢占侵权。 综上，监狱土地纠纷产生的根本原因是，在改革步伐不断深入的前提下，由于利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，群众土地意识觉醒，催生并激发了各种合理和不合理诉求。其特点是，在发展过程中产生的问题，具有客观的必然性和阶段性。 （二）监狱土地管理机制与监狱体制改革步伐不相适应，使监狱土地纠纷产生具有普遍性和严重性 监狱体制改革的总体方针是“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”，但在目前，许多监狱仅仅做到“监企分开”，而土地管理最需要的其它三项的支撑，尚未改革到位，使土地管理机制严重滞后，并随着监狱布局调整和“三个战略性转移”的实施，更加显现出来。主要体现在： 1、土地管理人员少，监管任务繁重。随着警察洗脚进城、罪犯转移至室内劳动改造，原来负责管理土地的数个监区数百、甚至数千人员的管理工作，锐减成现在由农业分公司的几个或十几个人去承担，人力严重不足，任务相当繁重；加上受到土地面积广、分布散、交通不便等因素的制约。必然产生监管难到位、不到位问题，一但出现土地丢荒，附近村民侵占，即引发纠纷。 2、土地管理人员素质还不能完全胜任守土职责。土地监管是一项涉及面广的系统工程，长期以来，监狱土地均由监区分散经营管理，缺乏专门的管理机构和专业的土地管理队伍。实行农业分公司集中管理后，管理工作还处在被动适应过程，由于管理人员不熟悉完整的地籍资料，不熟悉系统的土地法律、法规、政策和程序，客观上存在管理队伍整体土地执法水平不高，容易造成执法不严、管理措施不力等问题。倘若一些原来存但在可控范围内的纠纷地被“确权”给村民，必然产生蝴蝶效应，纠纷会由点波及到面，由平静演变为热点，从个体触动到群体，使纠纷更加复杂化。 3、土地权属和地籍管理不尽完善。监狱农场土地由于历史的原因和限于当时技术水平和管理水平，留下纠纷隐患。表现在：有的有政府批准的全场土地总面积，但无每宗地的具体面积且四至界限不清；有的有场群划拨协议书，但不完整或协议书与地界图不尽相符；有的有建场档案资料，但对土地数量、变化动态都没有登记。这些问题的存在，一方面使监狱的土地办证难度加大，另一方面给村民或村集体侵权或诉求确权提供了条件。 4、监狱企业缺乏资金，土地资源无法科学化管理，难以综合性开发利用。监狱实现“三大转移”后，土地监管和经营对象发生了变更，监狱企业作为新的监管、经营主体，在承担守土、保土之责的同时，还需力求土地效益的最大化。但由于监狱企业没有得到足够资金支持，两者都兼顾不到。主要表现在：一是监狱土地主要以发包经营为主，经营的主体转移至承租方，监狱企业对土地的监管很大程度仅仅体现在“租金”收取上，监管职能逐渐被筒化、弱化，使土地经营过程中，容易出现“承包——转