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法治进程的成本分析 刚刚过去的2004年，在丰富的新闻事件中，“依 法行政”、“违宪”等说法首次通过媒体频繁进入普通 公民的耳朵。 法治是指在社会生活中不仅有相对完备的法律， 而且严格依法办事。法治社会并非将所有问题都交给 法律处理，但一旦交由法律处理，法律的判断就是最 高和最终的判断；法律具有最高权威；包括统治集团 及其代表人物在内，全社会都没有也不应当有超越法 律之上的权力。从这个意义上说，法治是一种秩序。 2005年是中国建设法治政府10年规划的起步年， 提高对法治及其进程中的代价和成本的认识十分必要。 尽管人人口头上主张法治，但人从本质上是经济人， 在从事社会活动时都有一本投入产出的账。如果对成 本缺乏预期，一旦法治进程需要付出代价时就容易患 得患失，甚至动摇。 制止“恶法”有时比 制定“良法”还难 法治有哪些成本?从静态看，法治成本包括立法成 本、守法成本、违法成本和执法成本。 立法成本既指制定一部“良法”的成本，也包括 消除“恶法”的影响所要付出的代价。而且，即使是 一部好法也会有一些负面影响，这种影响作为好法律 的成本的一部分，需要加以控制。 制定“良法”的成本大致包括两方面。一是从程 序上看，一部法律的制定过程需要国家立法机关及立 法者付出艰辛的劳动和相应的费用支出。另一方面， 立法过程实际上是国家意志形成的过程，某一个立法 建议变为国家意志的过程有一个艰辛复杂的过程。这 种全社会共识的形成本身需要一定代价，有时甚至需 要社会或某一部分为此作出牺牲。 国务院废除收容遣送办法的立法过程就是典型例 子，可以说，没有“孙志刚们”付出生命作代价，收 容遣送办法之“恶”就不易为人所认识，全社会就无 法迅速形成废除该法的共识。孙志刚其实不过是压死 收容遣送办法这峰巨型骆驼的最后一根“稻草”。 一个人的违法行为，污染的是一条河流的某个河 段，清理这种污染虽然困难，但终归相对容易；而一 部“恶法”所污染的是这条河流的源头，要清理这种 污染，所付出的代价要大得多。要终结一部“恶法” 并且清理“恶法”造成的污染，有时比制定“良法” 的代价还要大。 有时，虽然制定的是“良法”，但“良法”及其实 施亦可能有负面影响。因此，制定这种“良法”的代 价，就是必须同时出台与之配套、旨在消除负面影响 的法律，这也应当视作制定“良法”应有的成本之一。 比如，《破产法》的实施必然造成局部失业问题，而相 应的社会保障方面的规定和制度就要同时配套，否则 造成社会不安定反过来会影响《破产法》的实施。 守法不能比违法还难 在社会生活中，人们通常是从自己的利益角度去 考虑问题的，怎么方便怎么合算就怎么来，成本成为 影响一般人行为选择的主要因素。 当人们用很少的成本，甚至不付任何成本，一举 手、一投足间就可以守法，人们通常不会选择违法。 但如果守法成本很高，甚至高到超过违法要承担的后 果，人们通常就不会选择守法，甚至不惜违法。最简 单的例子就是“不得随地丢弃垃圾”，如果人们走两三 条街道都没能找到一个垃圾箱，随手一扔就成了最简 便的法子。 因此，社会应当创造条件大幅度降低守法成本。 小到一些具体的物质投入，比如多建公厕、多设置一 些痰盂等等；大到制度设计方便民众以最小的代价就 可以遵守法律。此外，还要通过大幅度提高违法成本， 反过来促进人们选择守法。 守法的一种特别形式是“护法”。维护法律尊严是 每个公民的法定义务，降低这种义务履行的成本，对 “护法”具有重要意义。比如，作证是知道案件情况 的公民应尽的义务，但实际中履行作证义务时的误工 工资、差旅费以及安全保障等都无法通过体制内的渠 道予以保障，因而公民履行作证义务的状况很差，这 与成本过高有很大关系。 “坐牢一阵子，舒服一辈子”？ 违法成本越低，人们就越倾向于选择违法，甚至 选择通过违法获利，为此不惜付出受到较小处罚的代 价。大幅度地提高违法成本，可以遏止违法行为发生， 或虽然发生了违法行为，也有利于对其造成的损害后 果进行有效的救济。 违法成本要“高”到什么程度?这是一个需要进行 定性和定量分析尤其要进行定量分析的问题。违法成 本要足以让违法者望而却步，并起到杀鸡儆猴的作用， 让可能违法的人止步。违法成本要足以让违法者丧失 继续违法的能力（包括物质能力和行动的自由等）；违 法者承担的罚款等应足以补偿其行为给社会造成的损 失，如环境污染后恢复原状所需的费用。让违法者承 担违法成本时，还要考虑因违法而获利的情况，原则 上应全额剥夺其因违法行为而产生的利益，避免“坐 牢一阵子，舒服一辈子”的现象出现。 除了物质（货币）意义上的违法成本，还包括非物 质成本，比如让违法者除了承担罚款外，还将其违法 记录存人信用档案，影响其未来的社会活动，借此加 重其违法成本。很多时候，这种非物质的成本付出， 对违法者的制约作用更