城化过程中集体土地的概括国有化-法学研究.PDF

　　城市化过程中 集体土地的概括国有化 陈　 　　 内容提要 :集体土地概括国有化发生在城市化过程中 ,土地所有权的变更具有不按土 地征用制度进行并通过社区性质变更实现的特征 。作者分析了集体土地国有化的原 因 ,并提出以农民集体转制为公司、组织土地合作社以及组织土地基金会等方式建立 土地法人所有制 , 以克服 目前集体土地概括所有化过程中的缺陷。 关键词 :集体土地 　国有化 　法人所有 城市化过程的表现之一 ,是城市空间向农村空间蔓延 ,农村土地被不断扩及于此的城区所 占据 。在我国现行土地所有权制度条件下 ,城市化过程中存在着的农村土地转化为城区土地 的事实必然导致土地所有权主体的变更 ,即农村集体土地在成为城市建设用地的同时要转为 国有土地 。一般认为 ,在城市建设需要永久占用农村集体土地时 ,可以通过土地征用补偿的方 法 ,将集体土地收归国有 ,一方面维持城市土地归国家所有的纯粹性 ,另一方面维持城市化过 程中农村集体利益与国家利益之间的平衡性 。这种观点有一个假定前提 : 即城市建设需要永 久占用集体土地时 ,都可以通过土地征用补偿的方法将农村集体土地转为国有土地 。但这种 假定在有些情况下是不成立的。在我国当前的城市化过程中 ,确实还存在着另一种农村集体 土地不经土地征用程序而无偿转归国家所有的情形 ,这就是“农村集体土地的概括国有化”。 集体土地概括国有化现象的存在 ,说明我国现行土地所有权制度还存在着重大缺陷 ,在许多集 体土地转为国有土地的场合 ,缺乏必要而合理的制度安排 , 以致不能充分地维持国家与农村集 体之间的利益平衡 。 一 、集体土地概括国有化的特点 城市化过程中农村集体土地的概括国有化 ,是指在我国当前社会经济生活中所存在的这 ( ) 样一种现象 :因城市建设的发展 ,原属农村的乡 镇 村全社区整体性地并入城市建成区 ,并随 ( ) 着乡 镇 村的建制撤销 ,农村基层行政组织或居民自治组织转变为城市基层行政组织或居民 自治组织 ,农村集体经济组织成员全部由农村居民转为城镇居民 ,原属农村集体所有但尚未经 中国社会科学院法学研究所副研究员 。 ·108 · 城市化过程中集体土地的概括国有化 征用的土地或者土地大部被征用之后的残余土地 ,便随之全部概括性地转归国有 。 改革开放以来 ,特别是随着市场经济的发展 ,我国城市化进程特别是小城镇建设急速加 快 。在 1978 年 ,我国只有 2874 个建制镇 ; 1985 年全国已有建制镇 7956 个 , 占全国乡镇总数 的9 % ;到 1996 年增加到 16 124 个 , 占全国乡镇总数的 374 % ; 〔1 〕到 1998 年初 ,全国共有 〔2 〕 49000 多个小城镇 ,其中 ,建制镇 183 16 个 ,集镇 3 1000 多个 。 因此 ,在如此速度与规模的城 市化过程中 ,会经常性地发生集体土地的概括国有化 。集体土地是农村集体经济组织的重要 财产 ,在集体土地转归国有时 ,农村集体经济组织应当获得相应补偿 。因我国法律禁止土地买 卖 ,集体土地可以有补偿地转归国有的程序 目前只有一个 ,这就是土地征用制度 。但是集体土 地的概括国有化与之完全不同 ,有其许多自身的特点 ,因而不能适用土地征用程序 。 1 集体土地概括国有化发生在城市化过程中 发生农村集体土地概括国有化的必要条件之一 ,是被概括国有化的农村集体土地已经并 入到城市建成区的范围。其中包括两种情形 :一种是随着城区的扩大 ,城市郊区的集体土地已 经逐步被城市建成区所分割包围 ,最终完全融入城市建成区;另一种情形是农村集体经济组织 通过自我建设 ,将其所在地区直接发展成为城镇 ,如将集镇发展为建制镇 。 发生农村集体土地概括国有化的另一个必要条件 ,是在被概括国有化的农村集体土地上 , 集体经济组织已经进行了符合城市规划的建设 。在一般情况下 , 因城市化而 占用农村集体土 地时 ,需逐步逐片地征用集体土地 ,城市建设区根据规划近期准备发展到什么