FDI与公共行革新的关系 .docVIP

FDI与公共行政革新的关系 　　中国公共行政与公共管理研究从20世纪80年代开始，但其实践始点很难清楚地描述。长期以来我们致力于运用管理学、政治学、经济学、法学、社会学、系统科学多学科的理论与方法对政府和公共组织进行有效治理，取得的进步有目共睹。FDI是资本跨国流动的一种方式，毫无疑问，FDI对中国经济的推动作用是明显的，但FDI对中国公共管理的影响和推动作用常常隐藏在各种表象之后，其关联性不易观察。对这些关联性的研究和分析，有助于揭示FDI对中国经济社会的全面影响。 　　一、FDI催生新的非官方的公共政策活动者 　　改革开放以来，中国FDI增长速度一直比较快。2010年，中国FDI为1057亿美元，居世界的位次从2005年的第4位提高到第2位，占世界的比重从2005年的%提高到%，中国已成为世界最具吸引力的外商直接投资国之一。统计数字的背后实际上反映中国FDI的增长引起较深层次的变化———它使长期以来以国有企业和集体所有制企业为特征的经济体系被打破，外资企业作为公共政策的新的活动者开始在中国的公共政策的舞台扮演角色。外资企业与国有企业和集体所有制企业不同，政府直接干预管理的影响比较小，它们生存的政策和法律有别于国有企业和集体所有制企业；而且外资企业其独立性远大于国有企业和集体所有制企业，国有企业和集体所有制企业从诞生之日起在很大程度上依附于政府，自我生存和发展的能力较弱。在外资企业工作的员工与国有企业和集体所有制企业也有很大不一样，外资企业员工和外资企业有比较清楚地契约关系，国有企业和集体所有制企业这种关系比较模糊。FDI催生有别于国有企业和集体所有制企业的外资企业和外资企业员工不可避免地改变了中国行政管理的经济环境，以中国国有企业和集体所有制企业为重心的公共行政管理制度和方法必须顺应这种变化。这种变化的动力不是全部来自FDI,但离不开FDI,换言之，正是FDI使中国市场经济主体多元化，使得中国行政管理政策和制度的制定必须将它们作为其中因素加以考虑才能行之有效。与FDI高度相关的外资企业及其员工在公共行政管理改革中所起的作用也会随着其地位的提升不断增大。外资企业利用它们掌握的资源，通过游说、宣传、捐款等方式，或者通过政协、人大等官方正式的渠道表达自身利益要求，对公共政策施加越来越大的影响，尽管它们在一般情况下并不直接参与公共政策的制定。在外企工作的员工年富力强，大多享受良好教育；与他们的外籍员工一样，他们是知识和技能的载体，这些新生代工人通过参加利益集团或利益团队，或者对实施的政策采取合作或者不合作的态度来表达他们的利益倾向，对公共政策施加影响。 　　二、FDI是推动中国制度创新的力量 　　中国对外开放政策的实践始于20世纪80年代，其中一个目的也是为了吸引外国资金，利用国内国外两个市场和两种资源发展中国经济。但中国经济体制改革或者政府机构改革也有很多矛盾和阻力，需要重组和改革才能达到目的。如果内部力量比较平衡，引入新的因素可能就能打破平衡，实现飞跃，这个新的因素可能是FDI。扩大对外开放，加快外国资金进入的步伐，促使FDI上规模上水平，中国应该进行比较大规模的制度创新。借鉴和模仿是制度创新的开始，比较容易被接受的办法就是按国际通行的惯例管理中国经济，也就是说可以援用国际上一些通行的做法和管理制度。加入世界贸易组织彰显了中国领导人改革开放的努力和决心。从直接影响上分析，加入世界贸易组织促进中国贸易投资便利化，但在公共政策层面，它要求废除和建立大量的经济法律制度，包括政府管理经济的制度和程序，这样才能与世界贸易组织的制度基本吻合或者不至于有矛盾。所以FDI与中国公共行政之制度创新的关联性是清楚的：如果中国不需要FDI，也不需要加入世界贸易组织，也不需要重新审视经济法律制度进行必要的废止或新立。FDI对中国经济发展的贡献是积极的，虽然它是中国通过用市场或其它资源换取。它不仅推动中国进一步对外开放，而且对中国公共行政和公共管理的影响也在悄然发生，成为中国公共政策变化的一个重要的考量因素。 　　三、FDI对政府经济治理方式提出新要求 　　FDI对以政府为核心的公共管理产生影响的力量还在于它对政府职能部门提供的服务提出了不同的要求。政府治理经济的方法必须由针对传统的计划经济的转向市场经济，部门功能也应随之改变才能顺应这种要求。换言之，政府开始在引进和借鉴西方管理经济的理论和方法，比较间接地管理经济而非直接干预，让市场机制发挥其应有的作用。与这些转变同步发生的就是使公共行政与公共管理的模式的转变，政府做什么不做什么应有比较清晰地界线。这样政府与企业界线清晰也使政府不至于由于国有企业经营不善背上沉重包袱。FDI可能通过跨国公司兼并国企进入中国，它不仅改变国企的性质和运营方式，而且间接驱动政府职能转变，以适应新经济环境的要求。这些被兼并的