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基层安全生产监管问题分析 　　1基层安全生产监管现状 　　1．1典型基层安全生产综合监管体制 　　目前我国已初步建立了“县级政府统管，行业部门监管，乡镇政府主管，经营单位自管”的基层安全生产综合监管体制。在总体上采取“重心下移，关口前置”的战略，把工作重心下移至乡镇一级安全生产监管机构，提高监管工作的覆盖面。以广东省某地为例，县一级成立安全生产委员会，综合协调各行业安全生产工作，统筹解决辖区内重大安全生产问题;县安全生产监督管理部门与同级负有安全生产管理职责的部门共同承担综合监管职责，履行行政审批、行政执法等职能;乡镇一级成立安全生产监管机构，直接负责对辖区内生产经营单位执行安全生产法律、法规和国家标准、行业标准的情况实施监督管理;生产经营单位成立安全生产管理部门，制定本单位安全生产规章制度，并对落实情况进行监督检查，实现安全生产自我约束，如图1所示。 　　1．2县(区)、乡镇(街道)2级委托执法机制 　　随着我国城镇化建设步伐的加快，乡镇经济得到快速发展，然而大量涌现的乡镇企业以及随之而来的人口、财产、危险有害因素集聚给基层安全监管工作带来了极大的考验。以广东省某地为例，其县级安全监管部门仅拥有8名在编公务人员，负责全县近1800家企业的安全生产监管工作。显然，仅仅依靠县(区)一级安全监管部门有限的人力、物力资源，必然难以支撑如此繁重的监管工作。行政执法权力下放已成为基层安全生产监管工作的必然发展趋势。国家安监总局于2007年首次提出，各县(区)安监部门可以在其法定职权范围内委托乡镇人民政府、城市街道办事处设立安全生产监督管理机构实施行政处罚［5］。目前，我国普遍采用县乡2级委托执法机制。如图2所示，县级安全监管部门不全面参与辖区日常安全生产监管工作，而将监督检查权及部分行政处罚权交由各乡镇安监机构行使，自身一般保留行政审批、行政许可、重点企业安全生产监管、安全生产事故调查等职能。乡镇安全监管机构在委托权限范围内，对辖区生产经营单位安全生产活动进行监督检查，对安全生产违法行为进行制止、纠正或者行政处罚，并定期向县级安全监管部门报告监督和执法情况。 　　1．3生产经营单位分级监管模式 　　尽管近年来我国安全监管队伍得到快速发展，但由于企业数量巨大，监管人员数量缺口依然严重，加之人员分布结构、知识结构、年龄结构不合理等限制条件，现有监管能力无法满足企业全面监管的要求［4］。由于我国安全生产事故具有较明显的行业集中性［6］，为了提高监管效率，目前基层安全生产监管工作中普遍采用生产经营单位分级监管模式。基层安全生产监管机构按照生产条件、生产环境、风险等级高低、结合安全生产事故历史档案等因素，将辖区生产经营单位划分为若干等级，针对不同等级的单位采取不同的监管力度和监管措施。在具体实施过程中，监管等级划分一般采用浮动制度，根据企业年度或季度安全生产工作开展情况进行逐级或跨级调整。从实地调研结果来看，分级监管模式提高了监管工作的针对性，使得基层安全监管工作能够抓准重点，有效缓解了监管力量和监管需求之间的矛盾，最大限度地发挥现有监管力量的效能，是符合我国监管实际的基层安全监管策略。 　　2基层安全生产监管问题分析 　　通过调研分析，结合近年来国内基层安全监管领域的相关研究进展，可以发现当前我国基层安全生产监管工作主要存在着监管力量单一、乡镇监管机构执法权限不足等体制性矛盾，以及监管人员素质偏低、执法检测设备缺口严重、监管工作缺乏技术支撑等需求性矛盾。 　　2．1安全监管力量单一 　　当前我国安全监管工作普遍实行以政府为核心的监管体系，即政府承担安全监管工作的主要职责，拥有进行安全监管的绝对权力，因此，监管力量相对单一。这与西方发达国家职业安全监管中工会组织、保险公司、安全协会、行业协会协同政府机构或完全受权进行监管工作形成鲜明对比。虽然监管权力集中具有便于统筹全局、指挥方便、命令容易贯彻执行等优点，然而在实际基层安全监管工作中，政府“独揽全局”和安全监管人员配置严重不足之间的矛盾却十分突出。随着我国经济的进一步发展，政府安全监管部门将要承担更为庞杂的监管任务，而我国公务员队伍已日趋饱和，安全监管人员总体数量上升空间有限，上述矛盾将会更为激烈。 　　2．2乡镇安全监管机构执法权限不足 　　《安全生产法》［7］赋予县级以上安监部门行使安全生产监管执法的权利，而乡镇安全监管机构在安全生产监管工作的职责、权限则未提及。因此从法律层面而言，乡镇安监机构不具有独立的执法主体资格。随着我国安全监管工作的不断发展，为了适应形势需要，全国各地县级安全监管部门普遍采用委托执法机制，将部分执法权限交由乡镇安全监管机构行使。然而调研发现，乡镇安全监管机构普遍存在执法权限不足的情况。以广东省为例，虽然《广东省委托乡镇(街道)安全生产行政执法暂行规定》［8］中赋予了县