宪政变革下行政判规则革新 .doc

宪政变革下行政裁判规则革新 　　“在英国公法领域存在着一种非常强的发展趋势是行政活动的司法化倾向，这种倾向的一个重要表现就是司法的行政裁决机构的出现，以及由此产生的一种日益具有相对独立性的行政行为方式，即行政司法，其标志就是大量的行政裁判所的建立。”[1]但自上世纪90年代以来，英国开展了一场规模宏大的宪政改革，英国的行政司法体制也进行了重大的调整。 　　一、英国行政裁判制度的传统 　　英国行政裁判所制度是指在一般法院以外，由法律规定设立用以解决行政上的争端，以及公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端的特别裁判机构。它设立的初衷是为减轻公民的行政争议解决成本，作为英国普通法院的“替代性纠纷解决机制”而产生的。最早的裁判所出现在十七世纪，十八、十九世纪也陆续成立了许多，但此时的行政裁判机构，更多的像行政机关的内设机构，“那时它们的工作主要依据政策而非法律，所以它们的权力在许多方面是行政而不是司法性质的”。[2]行政裁判所发展的黄金时期是第二次世界大战后，英国在福利国家口号下全面推行社会安全计划，舆论界对普通法院的保守倾向持批评态度，政府执行社会立法所发生的争端尽量不由普通法院管辖，在这种情况下，成立了大量的行政裁判所，出现所谓行政裁判所热。[3]到了20世纪50年代，英国行政裁判所的数量已经逾千。正如CarletonAllen所言：“在我们目前的社会和行政管理领域中，没有比各种类型的行政裁判所的激增再为显著的事件了”。[4]针对这种裁判所成立比较紊乱的情况，1955年议会任命了以奥里弗?弗兰克斯为首的“弗兰克斯委员会”，对裁判所制度进行专门调查研究，该委员会于1957年发布的报告提出了改革裁判所的一系列建议，其中的许多政策建议和制度设计为后来《1958年裁判所和调查法》所吸收，此后裁判所走上了良性发展的道路，其数量直线上升，同时它们的工作也变得更加复杂。它们就此逐步成为英格兰和威尔士司法体系的实质性的一部分。目前在英格兰和威尔士有70种不同的行政裁判所，各自根据其章程设有各种机构。它们每年要处理的案件将近一百万例，有大约3500人从事该业。[5]英国裁判所的发展过程中，形成了以下几个明显的特色，从这些特色中，我们基本上可以窥探英国行政裁判制度的概貌。 　　1、地位的模糊性。行政裁判所究竟是司法机关还是行政机关，在英国行政学界与法学界存在着巨大的争议。从行政裁判所的产生来看，行政裁判所是作为某些行政运作活动的组成部分，根据议会的法案而设立的处理相关事务的机构，大多数行政裁判所由相关的行政机关对其提供支持，由行政机关向裁判所提供经费与人员工资，提供工作场所，提供网络支持，并负责一些裁判所成员的任命工作，[6]因而有学者倾向于认为裁判所制度具有行政性质，是政府机器的组成部分，是政府治理网络的一环；有的学者倾向于将裁判所视为具有补充性质的用以解决纠纷的组织网络，是一种具有司法化特征的救济机制。如同弗兰克斯委员会报告所指出的，“裁判所并非普通法院，但它亦非政府部门的附属物……我们认为，更为妥帖的是，将裁判所视为议会规定的一种裁决机制，而非行政机制的一部。”英国著名的行政法学家韦德也认为“裁判所必须在查明事实的基础上公正地实施法律规则，而不是执行行政政策，大部分裁判所所做的裁决实际上是司法性质而不是行政性质的。这类裁判所实质上具有和法院同样的职能，”“裁判所应以某种方式成为普通司法机器的组成部分。”[7]尽管“要说清楚裁判所是什么，并不是一件很容易的事?”，[8]但裁判所的地位是相对独立的。在大多数情况下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部长从大法官提名的有适宜资格的人中任命，裁判所的大多数成员也和政府官员没有直接的联系，对于任何特定案件的判决，裁判所决不服从行政干预，裁判所可以超脱于政治影响之外独立作出裁决。 　　2、设置的随意性。英国的行政裁判所的设立毫无计划，往往是每有一次新的立法就创设一个相应的新的行政裁判所，每个裁判所都是针对某种专门立法的需要而设立，即每有一些新的社会福利计划和规章通过，就为此新设一些特别的裁判所而不是对现有的进行改组，如此导致了裁判所无规范地混乱发展，种类繁多，数目庞大。这种“一法一所”的创设模式，使得英国的裁判所体系分散，各个裁判所都有自己的网络系统、内部程序与服务标准，裁判程序与裁判方式非常多样化，缺乏系统性和一致性。有些裁判所相互之间分工极细，经常发生受案冲突，如1946年设立的租金裁判所受理没有家具的出租房的争端，而1965年通过租金法时又设立一个租金评议委员会，受理有家具的租金争端，以致导致有家具房租的争端与没有家具的房租争端由两个不同的裁判所管辖。面对如此多的行政裁判所，每当一个争端发生时，往往只有专家才能了解按什么程序到哪个裁判所去申诉。另一方面，由于英国裁判所“像蘑菇一样地发展”，[