村民自治宪法学述 .docVIP

村民自治宪法学综述 　　一、困境探因:村民自治缺乏宪法保障 　　(一)“政府权力中心主义”导致村民自治组织的异化 　　按照《村民委员会组织法》的相关规定，基层政府对村民委员会进行指导、支持和帮助，村民委员会有义务协助基层政府工作，二者之间的法律关系是指导和被指导关系，而不是领导与被领导关系，这是村民自治的核心问题。［1］但是，在实践中，基层政府和村委会却是领导与被领导关系。因此，有学者认为目前的村民自治制度实际上是集“村治”“行政”“经营”“党务”四位一体的制度。［2］这种“四位一体”式的自治组织很难独立行使自己的意志，为村民服务。为何会出现这种“四位一体”式的自治制度?根本原因在于这种制度便于国家权力通过村民自治组织向农村渗透，以便将所有农村和村民都纳入国家政治权力的实际控制之下。［3］在我国目前宪政模式下，地方政府的官员实际上都是自上而下逐级任命的，官员的升迁决定权实际上主要掌握在上级机关领导们，有时甚至是某个人手中。因此，某些地方官员出于自身利益最大化的理性考虑，往往在实际管理中选择唯上是从，而不会以人民利益、社会或国家的公共利益为重，更不会唯人民的意志是从。加上目前”发展就是政绩、GDP就是升迁”的官员政绩评价体制，省级官员需要县、市级下属提供政绩，县、市级官员需要乡、镇官员提供GDP这个升迁跳板，而乡、镇官员必然向农村、农民要发展政绩和GDP。当村民自治有利于创造政绩和GDP时，基层政府及其官员就千方百计地予以引导、扶植和支持;而当村民自治不利于创造政绩和GDP时，某些基层政府及其官员就不惜动用政府权力竭尽全力地劝阻、阻挠和打压。这已成为“政府权力中心主义”的惯性思维，在这种实践惯性的长期影响下，一些地方的村民自治组织已经异化，成为政府权力的工具。目前，全国各地先后出现的诸如“万亩农业观光园”“万亩大棚”“万亩辣椒园”等不适合农村生产的“政绩工程”，就是这种“政府权力中心主义”的最佳实践例证。 　　(二)宪法没有充分发挥规范政府权力、保障村民自治权利的基本功能 　　从宪法层面上来看，村民自治属于中央与地方关系问题的一部分。中央与地方关系问题的核心是划分中央与地方权力的标准和方式。如果中央权力不够，地方权力过大，必然会造成地方“诸侯割据”而架空中央的态势，其结果将最终导致国家的四分五裂;如果中央权力过于强大而地方权力过于弱小，则必然会出现强大的中央集权，从而遏制地方治理的积极性和主动性，其结果不是导致“一刀切”式的中央专横就是导致地方政府“上有政策、下有对策式”的中央无能。［4］因此，在很大程度上，中央与地方关系模式选择决定着中央、地方政府及其官员和普通老百姓的行为方式乃至整个国家机构的运行效率、资源流向以及整个国家的发展前景。然而，从目前现有的研究成果来看，尽管国内学者们也很关注中央与地方关系，但其关注点多集中在西方宪政制度中的中央与地方分权制度上，很少对分权背后的统一与制衡理论进行系统的研究，更没有在系统比较的基础上，形成处理中国中央与地方关系的一般性原则和具体制度。理论研究的滞后，在一定程度上影响了村民自治的实践效果。由于我国宪法尚未充分发挥其根本法的法律效力，因而，涉及中央与地方关系的争议，不能在宪法层面上得到更好的解决，致使中央与地方关系一直未能形成实质意义上的法治化，从而造成村民自治本身的内在矛盾无法得到有效化解:中央一方面期望通过推行村民自治来节约治理成本，使国家权力能够顺利渗透到农村，实现国家权力对农村社会自上而下的全面控制;另一方面又期望通过推行农村自治来实现还政与民，国家权力不介入农村治理。这种指导思想上的内在矛盾最终导致制度运行中党支部与村委会之间、基层政府与村委会、村党支部之间的关系成了一团“剪不断、理还乱”的乱麻，并最终造成了“四大民主”运行不畅、村委会异化等严重问题。 　　(三)宪法没有为村民自治预留足够的发展空间 　　由于村民自治权缺乏必要的宪法保障，一些地方的村民自治目前已经异化，村民自治的价值和功能受到严重抑制。从宪法层面上来看，政府权力之所以不受制约，自治权利之所以无法治保障，根源在于以城乡二元化模式构筑的宪法体系，一开始就没有给村民自治预留足够的发展空间。在城乡二元化国家发展模式下，由于政府掌握农村发展的决策权，农民的诉求不能对政府决策产生实质性的影响，农村人才、资本和土地资源一直持续流向城市。城乡二元化模式下，农业、农村和农民被宪法定位为工业发展、城市繁荣和市民幸福的服务者和奠基石。城乡二元化国家发展模式要求农业服务于工业、农村服务于城市、农民服务于市民，而且，政府多少年来也是这样处理农业与工业、农村与城市、农民与市民之间关系的。在这种城乡二元化国家发展模式中，村民自治只是政府治理国家和社会的一个工具而已，当这个工具有利于城市发展时，政府就会支持和利用这个工具，而当这个工具不利