论城市经营中“政府企业银行”的联动效应.docVIP

论城市经营中“政府一企业一银行”的联动效应 ［ ］在现行的经济与政治体制下，以地方政府或城 市政府为主导的、以土地作为直接载体和最重要工具的城 市经营，已形成了政府、企业、银行的“政企银”联盟体, 对经济与社会的发展产生了深刻的影响。瓦解这一联盟体, 有赖于我国在深化制度的变革中，对特殊利益集团进行改 革的成效。 ［关键词］城市经营；政府；企业；银行；土地 ［ ］F8［ ］A［ ］100 6- 5024 （XX）09-0084-03 ［ ］姚奇富，浙江工商职业技术学院副院长、 教授，研究方向为教育经济学、高等教育管理。（浙江宁波 315012） 一、由城市经营的五大矛盾”演绎的“四大误区” 必然聚焦于土地经营 所谓城市经营，就是地方政府亦即城市政府运用市场 经济手段，通过由行政整合到市场整合的过程，对构成城 市地域空间和城市功能载体的自然生成资本（如土地、自然 环境等）与人力作用资本（如基础设施等）及其延伸资本（如 冠名权等），施以集聚、重组和营运的一种城市建设和管理 模式。［1］由此，作为一间公司的城市的基本治理结构是： 城市政府依赖其对城市和对作为一个整体的城市资源的产 权，统一安排城市的所有资源，并自上而下为城市中的企 业和个人安排任务，以追求其设定的某个单一目标；也就 是说，致力于经营城市的公司化的地方政府，以其对整个 城市的单一产权，取消、弱化了城市内部本已存在的分立 的个人与企业产权，或刻意压制了另外一些分立的产权的 发育一一僭取了一部分本属个人与企业的产权。 然而，这种城市经营过程并非一帆风顺，而是充斥着 五大矛盾，即：政府的有限理性与发展机遇不确定性的矛 盾；城市政府投资冲动的无限性与可利用资源有限性的矛 盾；经营者近期收益和城市可持续竞争力之间不相容性的 矛盾；经营方略的趋同性与城市资源集聚有机性的矛盾； 城市经营的行政边界和城市资源广域性的矛盾。这五大矛 盾又演绎成五大误区：即竭泽而渔式经营，追求任期政绩 的资源变卖或贱卖，阻碍了经济社会的可持续发展；超规 划式经营，造成对历史人文资源和自然环境的严重破坏； 封闭捆绑式经营；急功近利式经营，高负债或摊派式的形 象工程建设，引发了一系列社会问题。这些误区的实质， 是某些城市政府对市场化管理和企业化运营的乱用和滥用 所导致的行为扭曲，是公权与私权的摩擦和碰撞在城市建 设与管理中的一种变形。 地方政府经营城市，必然热衷于经营土地——土地已 超出其原有含义，维系着地方政府投资扩张的资金链。目 前征用制的土地产权制度有悖于市场经济产权等价交换的 内在逻辑，名义上的土地集体所有，是实质上的土地所有 权虚置。一次性收取50年或7 0年的土地租金，而一届政 府的任期是5年，这种错期对应性，内在地决定了官员的 政绩冲动和短期行为。土地以其天然的属性，‘后天”地被 地方政府拥有的特权所独享，成为其经营城市最重要的工 具和载体一一基于土地经营的城市经营中的“政一企一银” 联动效应就形成并扩散了。 二、城市经营的“三大支柱”的激励与约束 肩负着发展经济、保持社会稳定和提供公共服务三重 任务的地方政府，面临来自上级的考核、下面的选票以及 横向竞争三重压力，必然借助于以下三大支柱从事以土地 为核心的城市经营。 支柱之一是公私权力的模糊边界。城市经营的原动力 在于私产私权的宪政保护的滞后，以及土地财富转移中的 民无恒产思想。其现实表现是，一旦某一领域被纳入城市 规划，政府可名正言顺地征用或拆建，并在土地出让或转 让价格、赔偿标准以及土地优劣属性的划分上，有不容置 疑的决定权。［2］他们通过权力左右其手中低价征地再以 “市场化”的方法出让。于是，“公地悲剧”、“圈地运动” 风起云涌，而且越做越大，唯此，利益或寻租空间才会 “水涨船高”。 支柱之二是地方利益驱动特别是政绩驱动。由于GDP 的增长表现依然左右着地方领导的权位沉浮，而城市经营 就是经济增长与官阶升迁有效匹配的接口。为此，城市政 府将大拆大建藏于城市化的外衣下，将GDP表现发挥到极 致。“政府机会主义”的诱惑，使地方政府开始了一轮又一 轮的圈地招商、围城造房运动。 支柱之三是地方司法受困于地方财政的窘境。由于 “没有经济的相对独立，也就没有司法的相对独立”，司法 地方化、行政化较为明显，因而当行政权力配置地产资源 触及民众利益时，司法缺位将使公权覆盖私权的失当得不 到纠正，从而使公权意志推动的城市化矛盾重重。司法经 济独立的“软肋”，在于目前尚无较合理完善的地方利益的 表达与平衡机制。这也是地方投资冲动的深层经济原因。 这归结到地方与中央经济利益分配这个核心。分税制虽为 构筑两者关系提供了支点，但实际是“中央请客，地方买 单”，突出问题是地方财权与事权划分不对称；而过多的政 府层级又大大降低了收入划分的可行性，从而不能完整按