论中国社会保障基金治理结构与管理模式.doc

PAGE PAGE 1 论中国社会保障基金治理结构与管理模式 2003年10月14日，中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户。” 武汉大学社会保障研究中心邓大松教授等专家对此进行了解读，并且从“中国社会保障基金治理结构与管理模式”的角度进行了深入研究。 武汉大学社会保障研究中心 邓大松，吴汉华，刘昌平 摘要：治理结构和管理模式是确保基金运行安全的基本保障，也是基金运营监管的前提和基础。结合当前国际上社会保障基金管理的主导模式，我们认为我国的个人账户养老基金和全国社会保障基金应采取委托投资管理模式，两者的区别是受托人的定位不同，前者是省级社会 HYPERLINK / \t _blank 保险经办机构，后者是全国社会保障基金理事会；企业年金基金应采取完全市场化管理模式，并在当前我国金融分业经营的框架下细分为八种不同的基金管理模式。 社会保障基金运营管理是一个复杂的过程，涉及多个当事人，各当事人之间的法律关系以及承担的职责也不相同，这就使得社会保障基金管理模式呈现出多样性和复杂性。因此，规范社会保障基金管理模式对于明确不同管理模式下相关管理服务机构的职责，推动社会保障基金管理服务市场的健康发展和进一步完善社会保障制度非常重要。 随着我国社会保障体系逐步完善，社会保障基金的范围也逐步拓宽，目前主要包括基本养老保险基金、全国社会保障基金、企业年金基金，其中基本养老保险基金还可以进一步细分为社会统筹养老基金、个人账户养老基金。由于各项社会保障基金的本质属性、筹资模式等不同，相应的管理主体和治理结构发生变化，因此需要依据各项社会保障基金的本质特点建立相应的治理结构和管理模式。 一、个人账户养老基金的治理结构与管理模式 党的十四届三中全会首次提出了我国基本养老保险的制度基础是“社会统筹与个人账户相结合”，肯定了个人账户制是一个正确的改革方向。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)的颁布，正式确立了我国养老保险制度采取“社会统筹与个人账户相结合”的基本框架，统一了具体实施方案，社会统筹账户实行现收现付制，个人账户实行基金制。 (一)个人账户做实后凸显基金投资需求 国发[1997]26号文件，虽然划清了“老人”、“中人”和“新人”的界限，初步界定了历史债务的范围，但是，由于当时只是将个人账户作为一个计发方法，个人账户实际上是一个“名义账户”；由于财务上实行养老基金混账管理的办法，允许统、账基金相互调剂使用，以基础养老金代替基本养老金，基金管理未能实现向部分积累制过渡的目标，仍然是现收现付制。1997年以来，各地没有做实个人账户，无法割断统、账基金之间的联结，锁定统筹基金的债务。一些地方为满足当期支付需要，大量动用“中人”和“新人”积累的个人账户基金，持续扩大统筹基金的现实债务，增加了政府的养老保险债务规模。过去6年，个人账户“空账”规模累计已超过6000亿元。按照现行制度预测，未来30年统筹基金缺口将以年均2730亿元的速度增长，个人账户“空账”规模将达到不可想象的地步。如果不做实个人账户，不实行养老基金分账管理，从根本上锁定政府的财务负担，建立各级政府、企业和个人的分担机制，养老保险债务不仅将成为我国规模最大、增长最快的债务之一，而且是一个永远也填不满的无底洞。 党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户。”通过基本养老保险结构调整，做实个人账户，个人账户成为一个实账户，而非“名义账户”，个人账户不向统筹账户透支，统筹账户也不向个人账户透支。统筹账户基金缺口通过中央和地方财政补助、基金增收节支，以及划转部分国有资产充实全国社会保障基金解决；个人账户基金实现自求平衡。这些政策的落实将最终实现基本养老保险制度模式从“统账结合，混账管理”向“统账结合，分账管理”的实质性转变。 个人账户做实后，随着“老人”的养老问题逐步解决，“中人”平稳过渡，“新人”的个人账户全部充实，我国将建立起真正的统账结合养老保险制度，实现基金平衡。这一笔庞大的基金将在未来 30年左右的积累期面临通货膨胀风险和经济增长风险，因此，迫切需要通过基金投资运营实现保值增值。 (二)个人账户养老基金的治理结构与管理模式 个人账户做实后，必须最大限度的保值增值，否则就失去了意义。从国外的情况看，个人账户社会保障基金的管理运作，是在市场化的基础上政府管理和市场运作相结合。我国基本养老 HYPERLINK / \t _blank 保险