事权与支出责任划分-地方财政研究网.DOCVIP

PAGE \* MERGEFORMAT 12 2017年第12期(总第301期) 辽宁省财政科学研究所 辽 宁 省 财 政 学 会 2017年9月15日 本期主题：事权与支出责任划分 [按]政府间事权与支出责任的合理划分是现代财政制度有效运转的基础，是处理好政府间财政关系的逻辑起点。1994年的分税制财政体制改革，有效激励了地方各级政府理财积极性，根本上扭转了财政“两个比重”过低的问题，切实增强了国家财政宏观调控能力。但是政府间事权和支出责任划分改革没有进展，一直沿袭之前的划分模式。党的十八届三中全会决议提出要“建立事权和支出责任相适应的制度”。2016年8月国务院49号文件提出，“到2020年，要基本完成主要领域改革，逐步规范化、法律化，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。”事权和支出责任划分一直是财政体制改革的重点内容之一，从现实角度看，我国政府间事权与支出责任划分存在诸多弊端，尚不能承担起国家治理的基础和重要支柱的任务。因此，进一步推进政府间事权与支出责任划分改革，是建立现代财政制度，进而实现国家治理现代化的必然要求。 事权、支出责任及相关概念内涵 当一个国家的行政安排是由多级政府构成时，不同级别政府所拥有的职能与所负有的支出义务的合理划分就变得十分必要和关键，其中，各级政府事权的明确划分与科学调整是优化财政体制的逻辑起点，只有在明晰政府间事权划分的基础上，才能界定各级政府间的支出责任，这是科学合理的行政秩序、社会秩序和市场秩序，提高国家治理能力与公共资源配置效率的基本前提，也是实现财力与事权合理匹配的根本依据。 一、事权与支出责任的内涵 在西方的财政学理论文献中，并没有“事权”的概念，事权一词是我国背景下的特有称谓，是计划经济体制下各级政府对其治下的国营企事业单位的行政管理权，突出的是一种行政隶属关系。改革开放之后，随着我国历次以适应市场经济为导向的财政体制改革以及公共财政理念的逐步树立，事权的概念逐渐被改变为政府的公共服务职责，各级政府事权的划分不再依据行政管理关系，而是公共服务的层次。从政府行政的角度，事权可以概括为各级政府基于不同的公共职能而应拥有的处理社会公共事务和经济事务的权力。 与“事权”相比，“支出责任”的概念与含义是伴随着我国财税体制改革目标的不断深化而逐渐清晰起来的。在十八届三中全会《决定》出台之前，我国主流财税界一直存在着将“事权”与“支出责任”或“政府职能”混为一谈的普遍现象。而根据对十八届三中全会《决定》的权威解读，人们已经能够拥有非常明晰的认知，即事权是一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务。政府到底将钱用于做什么事、用之于哪一类，民众具有选择性，表现为权力，称为事权。而做事必须支出，表现为责任，称为事责，体现在财政活动上的事责就是支出责任。 二、事权、支出责任、财权、财力之间的逻辑关系 事权、支出责任、财权、财力是政府间财政关系的基本构成要素，其各自的内涵与彼此关联为多级政府财政管理体制模式的选择与改革提供了理论依据，特别是分权财政管理体制中政府间事权和支出责任的划分、收入的分配、转移支付制度的设计，更组成了联邦主义财政政府间财政关系的主要内容。 从现代财政体制设计的总体逻辑关系看，事权规定了一级政府承担社会经济事务的性质和范围，而政府从事社会经济事务需要相应的财政支出作为物质保障，因此，事权实际上确定了政府的支出责任。同时，财政支出总是以相应的财力所体现出财政收入为前提的，而财政收入又是由财权决定的。因此，事权最终必然与财权发生联系，进一步看，这种联系表现为事权决定财权，两者具有某种程度上的一致性。 从分税制改革以来的我国财税体制改革的具体实践和历史沿革来看，对于以事权、支出责任、财权、财力彼此间对应关系为核心的政府间财政关系在不同阶段有过不同的理性认识和表述形式，这也客观的反映出我国政府间财政关系调整由表及里、由易及难的改革脉络，同时，对于政府间财政关系问题的本质认识也在不断深化。具体而言，到目前为止，我国政府间财政关系的清晰表述可以分为三个历史阶段。一是在1994年分税制改革至2007年十七大之前，主要使用“事权与财权相结合”的表述，在这一阶段，市场经济的建立迫切需要理顺中央和地方政府之间的财政关系，因此，在构建与市场经济相适应的政府间财政关系改革伊始，使用了“事权与财权相结合”的说法。二是从十七大至十八届三中全会前主要使用“财力与事权相匹配”的表述，在这一阶段，基层政府在公共服务提供过程中出现了较为严重的收支问题，这一时期的政府间财政关系调整主要强调通过给予地方及基层充足