中国公共支出管若干重大政策理论问题研究_0.docVIP

中国公共支出管理若干重大政策理论问题研究 公共支出管理是财政管理的重要 内容 ，也是贯彻国家政策意图、充分发挥财政宏观调控职能作用的重要手段。本文主要是从 理论 、实践与政策的结合上，首先阐述公共支出管理的概念、内容及其必要性，然后，重点围绕公共支出的总量控制、结构优化及其支出效益等 问题 作进一步深入探讨。 　　　　一、公共支出管理的基本内容　 　　　　（一）公共支出的概念和分类 　　公共支出是公共财政的一个重要方面。公共支出一般是指政府为完成其职能、取得所需商品和劳务而进行多种活动的财政资金的支付。就其本质而言，公共支出反映了政府的政策选择，是政府职能行为的成本。按照国际货币基金组织列举的市场 经济 国家公共支出的内容一般包括：一般公共服务，国防与服务， 社会 治安事务， 教育 事务与服务，卫生保健事务与服务，社会保险福利事务与服务，住房和社区设备的事务与服务，娱乐文化和宗教事务与服务，燃料和能源事务与服务，农业、林业、渔业和狩猎业的事务与服务，除燃料以外的采矿和矿山资源事务与服务，制造业事务与服务，建筑业事务与服务，运输和通讯事务与服务，其他经济事务与服务等。　 　　4.财政供养人员日益膨胀，加重了公共支出负担。这是导致各级财政困境日益加深、财政支出结构不合理的一个关键因素。资料表明，截止到1996年底，我国财政供养人员总数已达3673万人，比1978年增长％，大大高于同期我国总人口的％的增长幅度，财政供养人员占全国总人口的比例由％上升到1996年的％。由于财政供养人员的膨胀，财政负担越来越重，导致财政支出的大部分被“人头费”吃掉了，若按现行平均每人每年1万元个人经费标准计算，现有的财政供养人口一年就需要财政供给经费3700多亿元，几乎占国家总财力规模的40％。另外，增人增加的财政压力远不止这些，还需提供办公设施、个人住房、医疗保障、养老保障等，若将这些考虑进去，政府部门每增加1个人，一年至少需增加财政支出2万元以上，由此增加的财政负担就更为沉重。因此，当前国家财力增长的大头只能用于满足“吃饭”和“养人”。据有关分析，从1993年到1996年，国家财政收入每年增加约1000亿元左右，但同期财政供养人口每年增加100多万人，加之工资制度改革的因素，近年来财政每年需要增加的工资性支出就达600多亿元，占国家新增财力的60％以上，在不少地区新增财政收入约有80％以上用于人员经费。这表明，由于“养人”太多，我国财政正在日益向“吃饭型财政”发展。　 　　公共财政分配是政府的经济行为，因此，界定和规范公共支出的供应范围，其实质就是要明确在社会主义市场经济条件下，哪些事项应该由政府负责，哪些事项应该由市场负责，以此作为公共支出分配的依据。我国现有的财政供给范围和公共支出格局是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，它的最大特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴，而应由财政供应的事业却得不到应有的资金保障。这种供给制的状况滞后于当前宏观分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应。 　　按照市场经济的一般理论，政府的负责事项和活动范围主要是通过介入“市场失效”领域，运用财政分配手段，满足社会共同需要，而不属于社会共同需要的事务和领域则一般应由市场去调节和供给。那么，什么是社会共同需要？从理论上分析，它具有三个特点：一是只有由政府出面组织和实施才能实现的事务；二是私人部门和企业部门不愿干而又是社会存在与发展所必需的事务；三是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务。可见，社会共同需要是指那些代表社会共同利益，必须由政府集中供给的事务，这是确定政府和财政职能的基本依据，也是界定公共支出供给范围的重要标准。 　　由此出发，今后我国公共财政支出供给的范围需要结合改革的进程和财政职能的转变进行相应调整，有的支出需要强化，有的支出需要弱化，有的支出需要取消。首先，公共财政的基本职责是为国家机器的正常运转提供财力保障，但这纯属消费性的开支，必须进行严格控制。其次，随着市场经济的推进和经济的发展，财政需要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支（如科技、教育、卫生、社会保障等），但传统的“由国家包下来”的方式也需要改变，这些社会公共性开支在总体上应以财政供给为主渠道，同时要按照“谁受益、谁负担”的原则，适当开辟一些新的资金来源渠道。最后，在公共财政框架下，财政投资范围也必须进行相应调整，对于一般竞争性领域的投资，财政要逐步退出，以集中有限财力着力强化国民经济的关键领域和重要产业的投资。在不同财政级次，公共财政投资还应根据投资规模和受益范围由各级财政分别供应。此外，有的公共支出如补贴等，则应进行清理、控制、逐步削减