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国有林区就业与社会保障制度重构 05 　　一、研究背景与理论基础 　　国有林区发展经历了一个特殊的历史过程。由于长期计划经济体制与过度消耗森林资源的制度惯性和累积效应，国有林区森林生态功能及承载力严重下降，可采资源几近枯竭，带来了生态环境恶化的严重后果。全面停止天然林商业性采伐是党中央国务院作出的重大战略决策，目的是建立国有林区新体制，推动林业发展模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主[1]。这一重大制度变迁涉及林区一系列改革与制度创新。由于国有林区长期以来实行政企合一的管理体制，就业和社保领域计划体制积淀较深，形成了制度变迁过程中的典型路径依赖现象，停伐后新老矛盾交织，传统制度供给与多元利益诉求并存，从而提出了国有林区就业和社会保障制度重构的现实需求。 　　针对国有林区改革与发展，国内学者大多集中于以下三个问题开展研究：一是解决林区贫困和就业问题[2]， 　　论证了就业与贫困的关系，阐述了通过多种途径拓宽林区就业渠道的方法。二是国有林区社会保障问题的宏观或实证研究 　　，主要从林区改革的制度变迁过程分析不同时期我国林区社会保障制度的时效及其变化，运用描述性统计分析方法、逆概率加权法、Probit模型、多元线性回归分析模型等计量方法实证分析林区各项改革对职工家庭收入、就业及相关福利保障的影响[3]。三是林区产业结构调整优化问题研究，阐述了林区产业结构演变及差异，并对林区主导产业进行识别和分析[3]，针对林区产业结构相似度较高等问题提出产业结构优化的对策建议。 　　现有研究成果为国有林区改革和发展提供了有价值的参考，但缺乏对制度供给不足问题的分析和考量，且缺少制度变迁过程中的动态数据的分析和支持，更未从产业结构优化与就业和社会保障间的制度协同视角探索制度重构的框架和路径。因此，需要从制度供给创新层面破解林区就业和社会保障难题。 　　新制度学派代表人物、美国经济学家道格拉斯?诺斯（Douglass C?North，1920-2015），以制度变迁理论强调了制度因素的重要性，1993年他在《经济史中的结构与变迁》中提出了包括产权理论、国家理论和意识形态理论在内的制度变迁理论，认为关于产权结构变革制度的变迁是经济增长的决定因素[4]。本文依据制度变迁理论，对吉林省国有林区全面停伐后出现的发展困境进行实证分析和定量研究，尝试解决两个问题：一是从制度需求和供给层面回答如何实现林区转型发展过程中的产业结构调整与就业社保的制度均衡；二是从机制协同层面回答国有林区社保制度改革的取向和路径，从而重构体现社会政策托底的三方协同社保制度框架。 　　二、国有林区发展困境分析：以吉林省为例 　　吉林省国有林区集中分布在东部长白山地区，主要包括隶属于吉林森工集团和长白山森工集团的18个国有林业局，以及辉南、长白、安图、上营四个森林经营局，均为天然林保护工程区，总经营面积万公顷，有林地面积365万公顷，活力木蓄积亿立方米，森林覆盖率%，林业人口44万人，截至2015年末，在册职工万人，不在岗26万人，离退休万人。国家实施天然林资源保护工程以来，吉林省逐年调减采伐限额，到2014年采伐量已调减到134万立方米[5]。自2015年4月起，国有林区全面停止了天然林商业性采伐，林区生存发展面临四个困境： 　　（1）运转困境。长期以来，国有林区森工企业的主业是采伐，为国家经济建设提供木材，企业运转支出完全靠采伐收入。停伐后企业收入大幅减少，虽然也发展了一些转型产业，但基本处于规模小、层次低的起步阶段，尚未形成维系林区运转的支撑能力，使林区正常运转举步维艰。停伐前，18个国有林业局木材产量134万立方米，采伐剩余物54万吨，按照木材售价1579元/立方米、采伐剩余物500元/吨计算（2014年），销售收入234亿元[6]。停伐后国家按1000元/立方米给予停伐补贴，企业年均短收近10亿元，而林区运转费用并未减少，工资物价上涨还加剧了企业开支压力。部分企业靠贷款给职工开支，到期不能还贷银行就会停贷，企业面临生存危机。 　　（2）就业困境。停伐后从事木材采运和加工的企业相继停产，从业人员下岗万人，加上天保工程一期时一次性安置职工135万人，国有林区无岗人员达万人[7]，面临重新择业，使林区就业空间进一步收窄。尽管森工企业通过增加管护、防火、培育等岗位暂时转岗安置了一批人，但仍有万余人未能稳定就业，由于这一群体长期生活在林区，缺少转移就业技能，再就业难度较大。如表1所示。 　　（3）保障困境。停伐后由于企业收入锐减，直接影响到林区职工社会保障缴费，突出表现为离退休职工医疗保险趸缴和老工伤趸缴难以为继。截至2015年末，18个国有林业局离退休职工万人，两项趸缴年需资金亿元[8]，停伐前企业尚可维持，停伐后这笔开支成为无源之水，造成离退人员人心惶惶，这