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建国以来北京市土地资源配置过程中的政府行为分析 　　 　　摘 要：北京市作为首都，既是中央政府的所在地又是北京市政府的所在地。这种特殊的地位使得两级政府在对北京市土地资源进行配置的过程中存在着相较其他地区更为复杂的关系。文章采用制度变迁理论和博弈论的研究方法，从建国以来北京市土地利用政策的演变及现状的角度，对土地资源配置过程中中央政府和北京市政府的行为进行了分析。结果表明，作为具有“经济人”思维的中央政府和北京市政府，在对待土地资源配置问题上，二者之间的关系可以分为三种情况：第一种情况为，当中央政府和北京市政府同时追求保证粮食安全、维护农民利益等效用最大化时，二者将会合作，共同推动土地利用政策体系向更注重耕地保护的方向进行制度变迁；第二种情况为，当两级政府同时追求经济增长、政绩提升等效用最大化时，二者也将合作，共同阻碍土地利用政策体系向更注重耕地保护的方向进行制度变迁，例如，制定具有可钻漏洞的土地利用政策等；第三种情况为，当中央政府追求保护耕地等综合效用最大化，而北京市政府追求实现经济增长等效用最大化时，二者将会进行“监察博弈”，中央政府惩罚的力度决定了北京市政府的行为选择。 下载论文网 　　关键词：北京市 土地资源配置 政府行为 制度变迁 博弈论 　　中图分类号：F301 文献标识码：A 　　文章编号：1004-4914（2017）06-158-04 　　一、引言 　　自建国以来，在土地调控问题上我国政府一直扮演着重要的角色。在计划经济时期，由中央政府统一安排全国土地使用权的配给，土地利用按照计划进行。尽管改革开放以来我国逐步发展社会主义市场经济，但是由于土地资源自身有其特殊性，加之在土地国有的背景下，政府在土地一级市场处于垄断地位，都使得土地资源定价市场化的进展十分缓慢，政府仍然在通过行使强势的调控与干预手段主导着土地资源的配置。1994年实行分税制改革以后，地方政府的财政收入与该地区土地相关收入的联系越来越强，土地相关税收甚至成为地方财政收入的主要来源，中央政府与地方政府对土地调控政策的选择决策中逐渐显现出博弈的色彩，引起了很多学者的重视。他们大多数将中央政府和地方政府的角色分别简单地定位于完全追求保护耕地、保证粮食安全、维护农民利益的正面形象，和完全追求经济增长和提高政绩，而不顾综合社会生态效用的负面形象，研究停留在对二者的博弈关系的分析上（唐在富，2007；蒋军成等，2008；王公山，2008；冯诗杰，2011；王刚等，2011；孙立新等，2013）。然而，就中央与地方政府都是理性的“经济人”这个假设来说，更为接近实际情况的是，在土地政策实施过程中二者的利益目标往往没有那么绝对，而是既追求经济增长，又兼顾经济社会的协调可持续发展，两种目的交互存在。尤其作为首都的北京市，既是中央政府的所在地又是北京市政府的所在地，两级政府在对北京市土地资源进行配置过程中的关系相较于其他地区来说更为复杂。因此，本文以北京市为研究对象，在制度经济学和博弈论的框架下，拟通过分析中央政府和北京市政府在面对共同利益时如何合作，面对矛盾冲突时又如何角力，揭示土地资源配置中两级政府的行为规律。 　　二、中央政府和北京市政府面对第一种共同利益时的合作 　　将1949年建国以来与耕地保护相关的北京市土地利用政策进行整理可以看出，整个政策体系的变迁过程大概?历了三个阶段。从1949年至刚推行改革开放的第一个阶段内，中央政府和北京市政府分别针对北京市的具体情况，出台了许多与建设用地审批程序及抑制土地浪费相关的政策，包括1953年、1958年和1973年出台的三次城市总体规划。然而，不管是城市总体规划还是其他政策，强调的大多是保障建设用地的供给，并没有专门针对耕地面积的维护提出具体规定，相关内容只是散见在其他政策的条款里。 　　1986年，中央政府颁布了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称为《土地管理法》），这一法律的颁布代表了我国土地管理工作上的一次重大转折，是对土地管理体制的根本性改革，标志着我国土地管理工作开始步入依法管理和全国城乡土地协同管理的发展轨道，从而从根本上开创了我国土地管理事业的新纪元（张传玖，2006），自此，我国的土地利用政策体系开始进入第二阶段。在这一时期，北京市政府积极响应中央的号召，于1982年和1993年出台的两次城市总体规划中都增加了“土地使用平衡表”，在表中规定了各种类型土地的使用面积，这标志着“对土地利用进行专门的规划”这一概念开始被引入到规划体系中，北京市政府对耕地保护的重视程度逐渐加强。此外，遵循着中央政府的指导方针，北京市政府还分别制定了基本农田政策、建设用地审批政策及违法事件的惩罚制度等相关政策的具体实施方案。这一时期的北京市土地利用相关的政策体系中，耕地保护相关的政策的数量迅速增多。