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分税制度下地方政府的收支困境 　　 　　摘 要：1994年分税制以来，财权向上集中,事权不断下移。为了维持日常运转，地方政府将资金缺口诉求于预算外收入。土地出让也就成为地方政府权衡之下的必然选择。本文在分析土地出让和房地产发展时以江苏作为研究对象,提出解决“土地财政”问题，首先要改革目前中央和地方的财权划分制度；其次要改变目前各级政府的人事权管理机制。 下载论文网 　　关键词：分税制；地方政府；收支 　　中图分类号：F047 文献标识码：A doi:/（x）. 文章编号：1672-3309（2011）12-121-03 　　一、中央、地方财政收支概况 　　自1994年分税制以来, 中央与地方的财政收支状况发生了显著的变化，财权向上集中, 而事权不断下移。1994――2009年的中央财政收入平均占国家财政总收入的% , 但财政支出平均只占国家财政总支出的%。而同期, 地方的财政收入占国家财政总收入平均为% , 财政支出占国家财政总支出平均为% 。地方财政巨额的收支缺口决定了地方政府必须寻求新的收入渠道来平衡收支。 　　而且，中央和地方的财政分成制度主要适用于中央和省两级之间的分配，省市之间、市县之间存在更多的分配盲区。虽然，中央、省之间，省、市、县之间都存在制度上的转移支付，但这种非法定化和带有临时性质的分配制度，远远无法满足地方政府日常的运转需求。地方收支赤字占地方收入比重在1994年分税制之后迅速达到%，2009年达到%的最高点。 　　为了维持日常运转，地方将资金缺口诉求于预算外收入。这一部分非纳入预算管理的资金虽然游离于国家财政核算体系之外，但由于其满足中央财权上收需求的同时，也弥补了地方收支赤字，在一定程度上得到中央的默许。但是，随着财政改革的日趋推进，为了保证资金收支的合理、规范，中央逐步调整预算外资金的管理制度，将其纳入预算管理，成为地方一般预算收入的组成部分（这也就是后来的非税收入，目前依然存在大量的预算外资金未纳入预算管理）。 　　二、地方政府应对策略分析――以江苏为例 　　在分税制度和唯GDP论的大背景下，如何实现地方财政收入提升、支出压缩和经济总量的上升，成为各级地方政府工作的重中之重。本文以江苏为例，试图通过分析江苏省的财政收支情况的调整来分析分权制度下地方和中央之间的博弈。 　　（一）江苏省地方财政收支情况 　　从（图一）可以看出，1978-1994年的数据显示：改革开放以来，江苏财政总收入占地区生产总值的比重逐年下降，经济增长的收益更多的被社会分享。1994年分税制之后，江苏财政总收入占比逐年上升，在2009年达到1978年的最高位%，社会对经济增量的利益分成逐年下降。 　　从江苏财政分类收入情况可以看出，一般预算收入和上划中央收入的增长曲线吻合度特别高，基本保持一致。较大的差别出现在2006-2009年之间，江苏一般预算收入增速超过上划中央收入,主要原因是2006年之后将非税收入（部分预算外收入）纳入一般预算收入范畴，如果剔除这部份影响，江苏一般预算收入和上划中央收入保持一致性。也就是说在分税制实行之后，江苏作为地方政府并没有针对分税制的税种划分调整自己的发展策略，并没有通过产业政策调整地区发展方向来提高地方独享税种在总税收收入中的占比情况。（原因之一就是税制划分并没有体现对地方政府制度激励） 　　如何实现这部分收支缺口的弥补？从地方财政收入构成可以得出答案：首先，上划中央的税收结构和收入无法调整，剩下的只能在政府基金收入和预算外资金两种方案。这也就有了传统意义上的“第二财政”。第二财政的资金来源非常广泛，包括土地出让收入、专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入（部分后来纳入预算管理，成为基金收入和非税收入）。 　　（二）土地财政――进入历史的舞台 　　地方政府的自发选择催生了“土地财政”可能，中央的政策指导更助推了这一转变。 　　首先，中央与地方在土地收益方面的分配政策提高了地方政府经营土地的兴趣。从土地出让收益分配制度的变化来看（如表一所示），地方政府始终可以通过出让土地来实现自己占优均衡。 　　 　　其次，中央政府关于房地产业的政策定位加剧了地方政府以土地促发展的经营模式。国发[1998]23号：“1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，具体时间、步骤由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地实际确定。停止住房实物分配后，新建经济适用住房原则上只售不租。职工购房资金来源主要有：职工工资，住房公积金，个人住房贷款 ，以及有的地方由财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴等。”所以，从1998年之后，经营土地不仅是地方政府缓解收支压力的方法之一，更是执行国务院关于住房改革政策的必然选择。国发[2003]18号：“房地产业关联度高，带