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地方政府融资平台规范政策效应研究 吴亮圻 一、规范地方政府融资平台的着力点 解决融资平台的债务问题是规范地方政府性债务的关 键，据审计署统计，截至 2010 年年底，融资平台的债务占 地方政府性全部债务的 46.38% ，也是增长最快的部分，因 此，规范地方政府性债务的主要任务也可以说就是规范和清 理地方融资平台的债务。 所谓“地方政府融资平台”，指由地方政府及其部门和机构 等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投 资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体( 国发 〔2010〕19 号文件定义）。这些平台公司法律上是独立法人， 实际为政府附属单位，相当多数的平台公司本身不具有偿还 债务的能力，依赖财政拨款或土地收入等方式偿还贷款，或 者需要由政府提供担保或其他形式的偿债安排。 融资平台大体有三种融资方式: 第一种：平台公司直接贷款。２００９年初，为应对全 球经济衰退，国务院提出“保八”增长目标，随后出台两年４ 万亿元的经济刺激计划。央行和银监会也在２００９年３月 1 联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳 较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投 融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政 府投资项目的配套资金融资渠道”。此后，出现了银行对平台 公司的大规模放贷的情况。 第二种：“城投债”。它包括城市建设投资类平台公开发行 的企业债、中期票据以及短期融资券，其募集资金主要用于 城市路网项目、市政基础设施及公共服务项目等建设，偿债 资金多来自于财政补贴等，城投债的偿付能力多与当地政府 的财政状况密切相关。企业债由发改委进行核准管理，中期 票据和短期融资券由人民银行主管的银行间市场交易商协 会进行备案管理。 第三种：“信政合作”。模式一：由信托公司募集社会资金， 然后把资金贷给平台公司，同时引入地方政府或政府机构作 为第三方为信托提供担保。模式二：银行发行理财产品，购 买信托公司设立的资金信托产品，信托公司作为受托人以股 权投资的方式入股平台公司，将资金投入政府指定的项目， 待持股期满时，由政府指定机构按约定的价格溢价回购上述 股权。上述“信政合作”实际上属于“影子银行”贷款。 二、银行业对平台公司借款的的清理规范 2010 年 6 月，国务院下发《关于加强地方政府融资平 2 台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19 号），根据国 务院的指示，由银监会牵头，商业银行采取“分类管理、区别 对待、逐步化解”的办法，按照“降旧控新”的总体要求，推动 平台贷款整改增信，使平台贷款风险得以缓释。 （一）提高平台存量贷款的现金流覆盖水平和抵质押质 量。 将中长期贷款合同的整贷整还转变为分期偿还，做到一 年两次还本，利随本清；加大抵押担保整改力度，追加合法 有效抵质押品，消除平台贷款违规担保风险隐患。据银监会 统计，截至 2011 年末，全国平台贷款现金流全覆盖占比比 年初提高了30.1 个百分点，担保贷款占比比年初提高了1 3 个百分点；加强平台贷款贷后管理，做好对平台经营情况、 财务状况以及地方政府的财政收支、投融资计划的跟踪，通 过推动地方政府还贷、优质资产置换、平台公司重组和再融 资等措施，落实到期债务还款来源，化解贷款违约风险。截 至2011 年末，各类平台累计补充资本2873.2 亿元， 累计 注入资产8442.5 亿元。 （二）对新增新贷，完善了平台贷款审批与管理机制。 商业银行普遍上收平台贷款审批权限至总行，做逐笔审 核；制定全行统一的平台贷款准入标准，对融资平台贷款项 目实行甄别检查，针对不同的行业设定不同的准入条件；建 立了包括平台名单、贷款情况、风险定性、合同整改等信息 3 在内的平台贷款台账管理体系，做到台账“专人负责、专账监 控、实时调整、按季上报”。经过努力，平台贷款实现了“降 旧控新”的总体目标。截至2011年末，全口径平台贷款较年 初减少1.9%。 （三）立足于持续监管，健全