基础教育财政体制变革与农村义务教育发展——从制度分析的视角.pdf

基础教育财政体制变革与农村义务教育发展——从制度分析的视角 内容简介： 文章指出现代教育在农村推行不力主要原因在于教育财政 体制，并从制度分析的视角探讨了不同的制度安排和制度博弈 过程对农村义务教育的发展的影响，重点分析了税费改革过程 中基础教育财政制度的变动过程及变革可能引起的更深远的影 响，文章还对完善目前的基础教育财政体制提出了相应的政策 建议。 关键词：基础教育财政体制、农村义务教育、制度博弈、 权利界定、权利的排他性 一、历史上的义务教育财政体制与现代教育在农村的推行 1、传统社会中乡村初等教育与教育财政 一些学者 （王铭铭，1999）认为，中国乡村正规的初等教 育的发展可追溯到明代在县以下设立的社学。但是中国传统社 会实行的是 “双轨政治” （费孝通，1937，1985），中央集权 的统治权力虽然不断地向乡村延伸，但其财政能力对其延伸程 度有很大约束。因此，统治者对乡村的控制主要是通过在科举 中获得过功名或者是做过政府官员的乡村士绅进行。政府倡导 的社学大体上仍控制在地方士绅手中，办学的经费也是多渠道 的，主要来源是学田的收入，而学田的来源渠道除了官府拨给 之外，主要是私人捐赠或集体捐田，另外还有商税收入、学生 纳费等 （李国均，2000）。清朝中央集权程度更为加强，社学 已纳入了国家的财政体系中，社师由官府提供生活费，受提学 的管理，并资助和提倡为贫寒子弟举办的义学 （李国均， 2000）。但总的来看，在清朝，乡村初等教育虽有所发展，有 逐渐纳入政府的趋势，但限于政府的统治能力和财政力量，真 正意义上的全国统一普及性的义务教育并没有出现；乡村中的 初等教育呈现出多种形式并存 （私塾、义学和社学），多种资 金筹措渠道 （官方、民办以及官民合办）并存的形态，学校的 管理操纵于宗族和乡村士绅的手中。教育费用主要由政府机构 之外的个人或组织 （如宗族、社会团体等），政府不在教育上 进行大规模的投资，这成为中国各个朝代政府理财的某种传统 （马戎，2000：100）。 2、国家建设、现代教育的成本与现代教育的推行 清末民初是我国由中华帝国向民族国家过渡的时期 （王铭 铭，1998），新式教育的推行是民族国家形成的重要组成部 分。从1901年到1906年的几年间，清政府先后公布了多个 “学 堂章程”，要求各地创建新式学堂，逐步确立了新学制。从 1905年到1909年，清政府成立学部，划分学区，在中央、府、 厅、州、县设立相应的教育行政机构，建立起统一的教育行政 系统 （李建东，1996）。在推行新学制的过程中，也确立了义 务教育的制度。但是义务教育并没有真正地推广开来，清朝就 灭亡了。民国政府承继了义务教育的理念，推行新式教育，真 正开始从村庄确立起现代的教育 （杨懋春，2001）。但在推行 过程中遇到了与清政府同样的难题，即新式教育推行的成本问 题。 相对于传统教育，新式教育的成本对于乡村来讲是比较高 的。在传统社会里，不少绅士居住在乡村，整个社会的知识资 源在城乡的分布较为均匀，学生可以在村里的私塾或其他形式 的学校上学。新式学校则建立了以城市为中心的学校管理体制 和知识的传授体制，学生接受知识，必须向“朝圣”一样逐级 从乡村走到城镇，从城镇走到城市中，直至到首都。这将加大 求学的交通费用。同时，新式学校往往是把学生集中起来，按 照统一的课本进行连续的授课，如果漏掉某些课程，则很难补 上，这对作为家庭辅助劳力的乡村孩子来讲，造成了特别的困 难，尤其是在农忙时节。另外，课程的内容也与乡村社会的生 活实践有很大的脱节，如果这些孩子不能走完小学到大学的现 代教育的历程，而在读完小学之后仍回到乡里，所学内容的实 用性还不如原来的旧式学校，这也加大了接受现代教育的机会 成本。 现代教育本身的这些基本问题阻碍了它很难在乡村被接 受，有不少学者，如费孝通 （1986）、廖泰初 （1938）等人指 出过这一问题。在一些县里，私塾比学堂更受欢迎，这也就是 为什么私塾虽然遭到政府的严格控制，但仍然延续下去，与新 式学校争夺教育空间的原因。要克服新式学校的弊端，就必须 设法降低新式学校的教育成本。这正是后来的乡村教育运动 （后发展成为乡村建设运动）的领导者如晏阳初、梁漱溟等所 考虑的事情 （郑大华，2000）。一些县为了使新式教育能够推 行下去，想办法降低新式学校的成本，如河北兴和县在20年代 初成立劝学所，进行劝学运动，新成立的学校购置校址及其他 一切费用由政