欧洲一体化与面向新世纪的欧盟机构改革.doc

PAGE PAGE 4 欧盟2000年政府间会议评介 社科院欧洲所 吴 弦 经过近一年的艰苦谈判，欧盟2000年政府间会议终于就《尼斯条约》达成协议，引起了世人的普遍关注。作为20世纪的最后一次政府间会议，与80年代中以来的单一法规、“马约”和“阿约”谈判相比，本次会议具有突出的特点，意义独特，影响深远。以下拟就会议背景与谈判要点，作一初步的介绍和分析。 集中讨论机构体制改革以适应东扩需要，是促成本次会议召开的直接动因。欧共体所建立的一套组织机构，对于保证一体化实施，维护成员国的共同利益，协调其特殊利益，起到了重要作用。随着一体化深化与扩大，其所暴露出的问题，也愈益明显，迫使欧共体不得不进行调整，以适应形势发展要求。众所周知，90年代中以来，推进东扩战略，在欧盟议事日程上，已占有越来越突出的位置，因为无论从历史联系、地缘政治与经济，还是应付全球化挑战、提高自身地位考虑，此举都意义重大。自1998年起，与申请国的加入谈判启动。这样，按照日程安排，在新世纪头10年内，欧盟成员将猛增至27国以上（除中东欧10国外，还至少包括塞浦路斯和马耳他）。而面对这一前景，成员国终于承认，如果不拟议机制改革，直至某些根本性改革，欧盟非但无法迎接扩大，而且有瘫痪之虞。究其原因，这既与此次扩大的特殊性相关，也是一体化发展中的内在、深层矛盾，在机制问题上的集中反映。 其一，发展不平衡与高层次调节的矛盾尖锐化，使得决策机制改革势在必行。下次扩大新增的成员国数量，超过以往4次扩大的总和，计有12国之多；而与欧盟现有成员的发展差距之大，更是前所未有。中东欧10国的人均GDP，平均仅占欧盟的32%，甚至远低于后者的4个最不发达国家（74%）。这无疑将使欧盟的发展不平衡状况，大为恶化。而与此同时，80年代中期以来，欧盟的深化进程，接连取得历史性突破，单一市场建设与欧元启动，政治联盟的确立（包括欧盟的第二、三支柱，即共同外交与安全政策、内务与司法合作），又使得超国家调节更有必要。显然，在发展不平衡加剧的情势下，调节将更难在成员国间达成一致，严重影响决策效率。因此，如不改革决策机制使之更具灵活性，扩大后的欧盟，确有停滞不前之忧。 其二，使欧盟的权力体制有必要作出结构性调整。欧盟的权力体制，最初仅为6个创始国而设，随着成员国不断增多，其体制中的内在矛盾，也日渐暴露。而东扩后成员的剧增，特别是大量中小国家的加入，除影响决策效率外，还将触及到深层的决策“合法性”问题，进而要求就执委会组成和部长理事会的投票权数，重新作出安排，这将是欧盟权力体制的重大结构性调整，自成立以来尚属首次，必须在扩大前得到解决。 因此，举行政府间会议就机制改革进行谈判，以为东扩作好准备，受到了欧盟的高度重视。 然而，作为民族国家组成的联盟，改革直接触及到一体化的要害，即主权转让、权利与利益平衡（尤其是在大小国之间）等核心问题，特别是高层次调节将涉及成员国敏感的政策领域，而关于执委会、理事会的体制性调整，更关乎权力构成的再分配，致使议决改革殊非易事。早在90年代中的《阿姆斯特丹条约》谈判中，成员国就为此进行了激烈交锋，但因未能达成协议，终于决定再次召开政府间会议，专门讨论机制改革问题。 在此背景下，经积极筹划，政府间会议终于2000年2月正式启动。由于问题敏感、复杂，各国的地位、利益又不尽相同，与会方分歧极大，致使谈判在大多数议题上矛盾重重，进展缓慢。只是在12月的法国尼斯会议上，各国领导人经过极为艰苦的加时谈判，才终于就《尼斯条约》达成协议（会议于12月7日开始，原定 9日结束，但因分歧难于协调，不得不延期至11日凌晨。这是20世纪欧盟最长的一次首脑会议）。会议列出的议题，主要集中在以下四方面。 （一） 执委会的规模与构成 这是最为敏感的问题之一。执委会是欧盟常设执行机构，负责监督、保证欧盟条约和决议实施，特别是享有立法创议权，故地位十分重要，历来为各国看重。自欧共体成立以来，执委会的组成，始终实行大国2名执委、小国1名的分配原则。随着欧共体几次扩大，执委会人数不断增加，目前有20名之多，即德、法、英、意、西5大国各2名，其余小国各1名，人浮于事、运转不灵的矛盾已暴露无遗。如再接纳12国，执委会的规模还将膨胀，最终将臃肿不堪，无法正常工作。无庸赘言，从长远看，控制执委会人数势在必行。1 1 参见拙作《“阿姆斯特丹条约”谈判》，见《欧洲发展报告，1997-98》，中国社科出版社，1998年3月，第51页 为此，会议提出的两个主要改革方案是：（1）每个成员国仅保留1名执委（这显然是一种有利于小国的方案。早在“阿约”谈判中，所有小国即都坚持，本国必须有1名执委，如要控制，也应是大国